ESCUELA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL DISTRITO
FEDERAL
LA REFORMA POLÍTICA DEL DISTRITO FEDERAL: UN DETONADOR
DE LA URGENTE
SEGUNDA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA MEXICANA
J. ALBERTO AGUILAR IÑÁRRITU
JUNIO 18 2012
EL CONTEXTO
México ha penetrado una docena de años
en su siglo XXI, sin embargo la respiración de la mayor parte de sus poros sigue
estorbada por impuros resabios del régimen político anterior. Él, que vivió con
plenitud hasta los años 80 del siglo XX, cadavérico y moribundo, hoy todavía no
puede ser sepultado porque, con fantasmal pulular, sus despojos lograron
encarnar en la corporeidad de una buena parte de la clase política actual. También
su espectro conservó su poder de seducción sobre segmentos de la sociedad, los
poseyó, y fortaleció a los poderes fácticos, esos intereses oligopólicos que
han colonizado a la República. De esta manera los restos del antiguo régimen sobreviven,
absorben la energía nacional, merman el progreso ciudadano y ahondan la
debilidad del Estado. Su aparición quebranta el presente y conculca el futuro
nacional. Para progresar es menester enterrarlo y así despejar el camino hacia
nuestra plena modernización democrática...
Algunas piezas...
Con el fin de darle un marco más
amplio al debate sobre la Reforma Política del Distrito Federal, objeto de este
ensayo, se considera pertinente realizar una rápida revisión a su contexto,
primero porque su destino se relaciona con el porvenir de la imprescindible segunda
transición democrática mexicana; después porque, en ese sentido, es un tema que
se inscribe y debe ser analizado como parte de la agenda de la inacabada
Reforma del Estado; y tercero, porque su importancia intrínseca también es muy
relevante para la definición de estrategias tendientes a superar la pesada
inmovilidad institucional del país a lo largo de estos últimos doce años.
Es necesario comenzar por ubicar
algunas de las piezas que configuran su entorno. Se puede iniciar con el
fracaso de una clase política que renuncia a su misión histórica de promover la
modernización democrática del país y, por las malas artes de la opacidad, la
discrecionalidad autoritaria y la complicidad, prefiere apropiarse de las
franquicias electorales para utilizarlas en favor de sus prerrogativas
personales y de grupo, con lo cual las inviabiliza para servir a las
posibilidades creativas de la política en la construcción de acuerdos y, desde
luego, a los intereses de una ciudadanía que cada vez desconfía más de ellas, e
incluso las rechaza. Las consecuencias de esta conducta han sido tener que
pagar un alto costo en materia de prosperidad, seguridad e inclusión, por detener
la profundización de la democracia, desalentar la confianza ciudadana en la misma
y fortalecer el poderío del conservador oligopolio de los beneficios que nos
domina y nos retrasa.
Continuar con un sistema de partidos que, creado a partir de 1977,
en las postrimerías del siglo pasado permitió desmontar el régimen de partido
hegemónico, pero que ahora se ha convertido en el principal obstáculo para
completar la inconclusa transición a la democracia; esa que una vez alcanzada la
alternancia electoral, fue frenada y recluida a la penumbra de su ya demasiado
largo impasse. Una sociedad pujante y
agraviada, enojada, crecientemente ciudadana, que comienza a entender que le
toca demandar la positividad de nuevas reglas que abran los canales de su
participación, porque ella es la mandante y necesita tomar las riendas de su
destino, aunque muchas veces no sabe cómo y no posee los instrumentos suficientes
para hacerlo. Sin embargo demuestra que está dispuesta a asumir un papel cada
vez más activo para exigir que las decisiones se tomen y se actúe en
consecuencia de sus intereses, porque está consciente que siempre puede cambiar
de representantes.
Una República lastimada, disminuida y sin embargo indispensable para
encausar los diversos intereses particulares que, sin la firmeza de un
referente general, se encaraman unos sobre otros sin más jerarquía que la
rudeza individual de sus promoventes. Una institución que necesitamos restituir
para ecualizar esos intereses, unos legítimos otros no, y así poder pacificar y
ordenar al país a partir de volver a procesar el interés general como punto de
toque o posibilidad incluyente y equitativa de unión plural de nuestra diversidad.
Una triste circunstancia que obliga a recordar que sólo el interés general
puede gestionar al particular, nunca al revés.
Un proceso transicional trunco que no ha completado la
democratización del poder, porque no ha transformado lo suficiente su ejercicio
para garantizar la gobernabilidad democrática eficaz que sólo puede resultar de
contar con las reglas políticas conducentes al acuerdo y en consecuencia a construir
un nuevo Pacto de Poder. Es decir, un proceso estancado sólo en el perene
remozamiento de las reglas de acceso al poder, pero ausente en lo inaplazable:
culminar la detenida Reforma del Poder.
Una Reforma del Poder que requiere de la actualización
institucional del Régimen de Estado y de Gobierno, pero cuyo detonador reside
en la construcción de un nuevo Pacto de Poder: un pacto mayoritario de minorías
activas, capaz de subir de nuevo a México en los rieles de su modernización
democrática.
Los pactos...
En doscientos años de vida independiente el país ha vivido de tres
pactos de poder concomitantes con tres etapas definitorias de la República: el
pacto de Guadalupe Victoria que abrió el camino independiente del federalismo
para la nación mexicana; el pacto convocado desde Juárez y afirmado por
Porfirio Díaz para consolidar el Estado mexicano; y el pacto de la Revolución,
naciente con Obregón y conformado por Calles y por Cárdenas, para determinar el
nuevo régimen político y relanzar un desarrollo socialmente más incluyente. Su
vigencia culminó en 1982, en medio del colapso fiscal de ese régimen; del antiguo régimen.
A partir de 1983 se intentó construir un nuevo pacto de poder
alternativo que soportara la transformación que desde la economía los gobiernos
en turno impulsaron para superar la crisis del modelo previo, pero estos
esfuerzos culminaron el 1994 con el fracaso de una intención estratégica que
denomino la modernización fallida.
Desde entonces el país está, por así decirlo, "despactado", y no encuentra la fórmula para convocar a
la concordia, de manera incluyente, tolerante y respetuosa de su diversidad, para
decidir su rumbo en lo fundamental y redefinir su proyecto de nación y de
asociación global. Por eso nuestras elecciones deben ser gestionadas por medio
de costosos métodos administrativos diseñados desde la desconfianza y los
contendientes son adversarios de palabra, pero enemigos de verdad,
particularmente cuando de ejercer el gobierno se trata, en perjuicio de los
gobernados y de la fortaleza del país.
Para tener éxito en este campo es necesario comenzar por aceptar
que la unidad es un destino propuesto, no
un origen inmutable; que en el ámbito de lo público, todas las partes políticamente
asociadas u organizadas de manera más o menos homogénea constituyen minorías,
unas más grandes que otras, y que como tal deben asumirse; y, sobre todo, que
una democracia logra su plena consolidación cuando son reales las posibilidades
de las minorías para convertirse en mayoría y que eso también es resultado de contar
con acuerdos en lo fundamental que resultan de edificar ese pacto mayoritario de minorías activas
que requerimos.
Hoy estamos ante el reto de superar nuestras notables
insuficiencias e ineficacias, si impulsamos un cuarto Pacto de Poder que
inaugure la cuarta etapa de la República. Las actuales restricciones a la
gobernabilidad democrática eficaz son tales, que cualquiera que gane la
contienda electoral de este año las tendrá que afrontar y no las podrá superar
en la solitud del encargo, ni pretender que la silla presidencial le otorgue la
omnipotencia, ni la sabiduría universal para hacerlo. Como todos los grandes
retos, estos límites constituyen un buen acicate para que si hay sensibilidad,
creatividad y sobre todo honestidad política y generosidad para con la Patria, se
comprenda la situación y se actúe en consecuencia a partir de impulsar la
reforma del Régimen de Estado y de Gobierno.
La agenda...
Son varias las prioridades de la agenda de la reforma en esta materia,
aquí destacaría seis sin afán de ser limitativos: la reforma fiscal, también denominada
hacendaria; la reforma del gobierno que comprende al Ejecutivo y al
Legislativo, así como a la relación entre ambos; la reforma de justicia, seguridad
y derechos humanos; la reforma al sistema de partidos; la reforma para vigorizar
la participación ciudadana; y la reforma al federalismo.
Respecto de la primera reforma, la fiscal, baste recordar que la
dimensión fiscal constituye la columna vertebral del Estado,
que ella es la versión en cuatro agregados contables del pacto de poder
existente, o de sus retazos:
ingresos, egresos, deuda pública y patrimonio, y que como tal no sólo
condiciona los márgenes de acción financiera y económica del Estado, sino que trasparenta
las restricciones y grados de libertad de su accionar político. Abordar con
éxito esta reforma puede ser el camino más corto para conseguir el cuarto pacto
de poder y así devolver a México a la senda de la prosperidad económica, por la
ruta del crecimiento económico y del desarrollo incluyente y equitativo.
Con relación a la segunda reforma, la de gobierno, resulta
inaplazable solucionar positivamente la no resuelta ecuación
presidencialismo-pluralidad, cuya precaria y añeja gestión constituye el motor
del descuerdo político nacional. Lograrlo implica comenzar por comprender que
la característica definitoria de lo hasta ahora alcanzado en la transición a la
democracia no es únicamente la alternancia y que el voto cuente y se cuente,
sino la dispersión o difusión plural del poder, que expresa nuestra diversidad
social.
Una realidad común a prácticamente cualquier democracia y base de
la votación diferenciada, que en México tiende a propiciar la elección de presidentes
de primera minoría con congresos divididos. Una característica que aquí induce
al desacuerdo estructural a causa de la manera arcaica de gestionarla, pero que
en otras democracias se resuelve como resultado de practicar la virtud política
del pacto para la gobernabilidad democrática eficaz, sin considerar limitar la
pluralidad; una falsa puerta autoritaria.
Se trata de modificar los actuales estímulos racionales al
desacuerdo y la confrontación que resultan de una premisa dominante en el
ejercicio del poder: el gana, gana todo y
el que pierde, pierde todo, para sustituirla por el que gana acepta gobernar con quien perdió para
fortalecerse, de acuerdo con su representatividad y/o afinidad ideológica y
de proyecto, y el que pierde asume que su
rol de lucha de minoría por ser mayoría puede avanzar colaborando con
transparencia con quien ganó porque será visible en su acción.
Modelos al respecto existen varios acuñados a lo largo del debate
en la materia, aquí destacamos cuatro:
el régimen presidencial equilibrado o funcional; el régimen presidencial con
gobierno de gabinete o racionalizado mediante la incorporación de prácticas
parlamentarias; el régimen semi-presidencial; y el régimen parlamentario. No
obstante para inducir la instrumentación de cualquiera de ellos, es evidente
que no basta la razón de la verdad jurídica, porque se requiere la razón de la
política constructiva capaz de conciliar mayoritariamente los intereses de la
diversidad pública nacional, toda vez que instrumentar cualquiera de ellos
implica realizar modificaciones mayores a la Constitución, cuando no promulgar
una nueva Constitución.
La tercera reforma, de justicia, seguridad y derechos humanos,
está conducida por la imperiosa necesidad de pacificar al país y dar resultados
en materia de seguridad ciudadana, como obligación primaria del Estado de
Derecho.
Entre mucho otros aspectos, esta estratégica acción implica perfeccionar el marco jurídico en correspondencia con el reformado
el sistema de justicia penal, la posible creación de un ministerio del interior
y la autonomía de la Procuraduría General de la República, así como la
revaloración de la coordinación entre órdenes de gobierno, propia del
federalismo, por encima de las tendencias en boga que se pronuncian por la
centralización policial.
Se debe garantizar la protección a los
derechos humanos del gobernado como base de la acción del Estado en la materia,
erradicar en la práctica toda acción propia del Derecho Penal del Enemigo y
revisar la pertinencia de mantener la figura del arraigo como base de la
investigación. Es necesario profundizar las acciones preventivas, la
capacitación policial y mejorar sus condiciones laborales, así como fortalecer
la capacidad de la inteligencia policial y financiera del Estado.
Desde luego, sin intención de profundizar, no se pueden dejar de
mencionar otros importantes temas de la reforma judicial, como avanzar en la creación de un Tribunal Constitucional y/o de un Tribunal Supremo de Casación; revisar el
actual mecanismo de selección de los ministros de la
Suprema Corte y culminar las tareas pendientes en materia de medios de
impugnación constitucionales.
La cuarta reforma, al sistema de partidos, parte de considerar que
los partidos políticos atraviesan una crisis
de representación, misma que impulsa la creciente
demanda de crear una Ley de Partidos Políticos
que regule su
funcionamiento interno y tenga como objetivo democratizar sus procedimientos y hacerlos más
transparentes.
Los ejes fundamentales de esta nueva
Ley de Partidos Políticos son cinco: revisar las normas para la constitución de
partidos políticos, dando marcha atrás al creciente encarecimiento de sus requisitos
que tienden a consolidar el oligopolio de las franquicias existentes y que rayan
incluso en lo inconstitucional, como limitar su creación al mes de enero de
cada seis años; garantizar la transparencia y la rendición de cuentas en su
vida interna, no sólo respecto del financiamiento público del que gozan y de su
fiscalización, sino también respecto de su democracia interna, en especial con
relación a sus procedimientos para definir candidaturas y dirigencias,
determinar, actualizar y respetar sus documentos básicos y demás procedimientos
internos; optimizar el costo público de sus financiamiento; así como garantizar
la justicia intrapartidaria, el control de legalidad y la protección de derechos internos.
El objetivo central es asegurar
que su papel de gozne entre ciudadanía y vida pública se cumpla a plenitud haciendo
posible el cambio, acorde con las demandas de los electores, dentro de la
institucionalidad de la democracia y que esta función capilar no se azolve con
los intereses personales y de grupo dominantes al interior de los partidos
políticos. Finalmente
se trata de propugnar por la salvaguarda de su carácter de organizaciones de
interés público, consagrado en la Constitución.
La quinta reforma propuesta en esta agenda busca vigorizar la
participación ciudadana, porque la considera una acción sine qua non de la consolidación de la democracia, que no se agota
con la imprescindible mejora de la calidad de la representación, antes expuesta, sino que requiere contar con mecanismos e
instrumentos de democracia directa y participativa. Sus engranes centrales son: las candidaturas ciudadanas; la reelección
legislativa; la consulta popular, el plebiscito y el referéndum; la revocación de mandato o el juicio político; la iniciativa legislativa popular, presupuesto participativo; auditoría social; acciones colectivas y de tutela; la acción popular de inconstitucionalidad; y la revisión del fuero.
Finalmente, aunque no al final, la reforma al federalismo cuyo destino se encuentra firmemente
enlazado al de la Reforma Política del Distrito Federal que aquí nos ocupa. Ambas
reformas constituyen una dialéctica del todo y la parte, donde los avances en
esta última sin duda podrán contribuir de manera decisiva a la necesaria
reformulación democrática de las relaciones intergubernamentales del Estado
Mexicano en la democracia del siglo XXI.
En su evolución el federalismo mexicano resultante de ese ya
mencionado primer Pacto de Poder, referido a Guadalupe Victoria y condensado en
la Constitución de 1824, obtuvo con Mariano Otero en 1847 una definición fundante,
misma que habrían de retomar con algunas modificaciones las constituciones de
1857 y de 1917, un criterio conocido como "facultades residuales" que
toma forma normativa en el artículo 124 constitucional, a su vez conocido como
la "cláusula residual": "Las
facultades que no estén expresamente concedidas por
esta constitución a los funcionarios
federales, se entienden reservadas a los estados".
La naturaleza de esta definición
"residual" rescataba en esencia las posiciones que diferentes
diputaciones provinciales, -como las de Jalisco, Yucatán, Veracruz y Querétaro-,
habían defendido en los debates en torno a 1824 y como tal resultó una solución
bastante aceptable. Sin embargo, con motivo del arribo del nuevo régimen
político revolucionario, y después de sucesivas reformas al artículo 73 de la
Constitución, realizadas a partir de 1917, análogas a la consolidación del
presidencialismo omnipotente propio del régimen de partido hegemónico que se
edificó, paulatinamente los gobiernos locales fueron siendo avasallados por un
creciente centralismo que a su vez los estados reprodujeron en su relación con
los municipios.
Lo paradójico es que ese centralismo concomitante
a las características del antiguo régimen, -el
federalismo unitario cuya principal característica
es que su soberanía es superior a la suma de los estados-, no sólo no fue
desmontado con la llegada de los gobiernos de la alternancia, sino que lejos de
relativizarle, lo mantuvieron intacto e incluso reforzaron, como se puede observar
por ejemplo en el caso de las estrategias vigentes de combate al narcotráfico y
sus llamados a formar una policía única, propia de un Estado centralista.
Se hizo a un lado la decisión correcta de fortalecer a los estados y a los
municipios como base de la solidez de la nación y se perdió de vista que México
no necesita de un gobierno central imponente que a final reduce la
viabilidad del país, sino un Estado soberanamente fuerte que resulta del
reparto de atribuciones y competencias. No se contempló que para lograr
soluciones nacionales efectivas con el concurso de todos los mexicanos, lo
deseable es que en el nivel local se atiendan los asuntos locales, con plena
flexibilidad y sin más restricciones que las explícitamente pactadas en el
acuerdo federalista.
El equilibrio
competencial en las relaciones intergubernamentales constituye la médula
federalista de esta forma de Estado que nos dimos los mexicanos, donde
distintas esferas de competencia conviven en un solo orden jurídico. Su óptima funcionalidad requiere: que los
estados y los municipios cuenten con amplios espacios de autonomía frente al
gobierno central para poder gestionar de acuerdo con su diversidad la
resolución de sus asuntos; estimular la cooperación y la coordinación como
fórmula de la relación entre el gobierno nacional y cada gobierno local; y también
para hacer lo propio entre los gobiernos locales, de manera horizontal.
No sólo se necesita
estimular la creación de nuevos núcleos de desarrollo e interacción política
regional, sino abrir la puerta a la creación de más niveles de gobierno para poder
gestionarlas adecuadamente y así potenciar y aprovechar, tanto a nivel del mercado interno, como
del mercado global, las ventajas competitivas de las cuencas regionales y de las
áreas metropolitanas y comarcales del país. Es el caso de impulsar la creación de un cuarto nivel de gobierno.
De ahí que haya que modificar en
ese sentido los artículos 115, 116, 117 y 122 constitucionales, en el marco de
la nueva constitucionalidad democrática, porque
las alianzas o asociaciones entre estados y entre municipios son vitales para desarrollar
al México de sus regiones.
Así, mediante un federalismo robusto y
cooperativo, debemos propiciar gobiernos locales fuertes y eficaces como base
de una nueva estatalidad de responsabilidades compartidas que reconozca,
respete y asuma las diferencias para determinar políticas públicas. En fin el
propósito es cumplir en sus términos el artículo 41 constitucional: "El pueblo ejerce su soberanía por medio de los
poderes de la unión, en los casos de la competencia de estos, y por los de los
estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos
respectivamente establecidos por la presente constitución federal y las
particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las
estipulaciones del pacto federal".
También en esta materia, un camino cierto
para avanzar en el todo es comenzar por resolver la parte y esa de nuevo es la
fiscal. Por ello para implantar el nuevo federalismo que necesitamos, debemos contribuir
a dinamizar el cambio, demandando la revisión del Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, en el marco de una nueva Convención Nacional Hacendaria.
EL FEDERALISMO DEL SIGLO XXI
“No
vengo a mendigar favores del despotismo, la misión que me confirió el pueblo de
Coahuila es de honor y no de granjería"
José Miguel Ramos Arizpe
El principio de subsidiaridad...
Entre los especialistas
del tema
la propuesta es transitar hacia un federalismo subsidiario que como tal dispone
que la resolución de los asuntos públicos debe ser realizada por la
autoridad que se encuentre más cerca de cada problemática.
Se trata de contribuir a la profundización de
la democracia y de su eficacia, a través de la promoción en el siglo XXI de
horizontalidad en el ejercicio del poder en el territorio del Estado, versus la
verticalidad heredada del siglo XX. Es decir, anular las limitantes
autoritarias que impiden decidir localmente con plena libertad en todo lo relacionado
con el régimen interior de los Estados y del municipio libre.
No se contradice el artículo 124 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque el orden
constitucional estatal cuente con las garantías de flexibilidad necesarias para
tomar sus decisiones, particularmente en lo referente a una amplia variedad de
asuntos concurrentes, como la educación,
la salud, el desarrollo económico regional, urbano y vivienda y rural, el
turismo, las comunicaciones y el transporte, la protección civil y del medio
ambiente, la seguridad pública, la cultura, el deporte y la recreación, entre
otras.
De igual forma sucede en lo que toca a otras materias
coincidentes como la transparencia y el acceso a la información pública, cuya
competencia puede ser acordada con la Federación, más no impuesta, y de esta
manera poder dar cauce soberano a los ritmos, tiempos y diferencias de cada
parte de la nación.
Si dotamos con mayores grados de autonomía a
las entidades federativas, vamos a poder adelantar más en la modernización
nacional, porque en muchas cuestiones en ámbito local han ido, -o puede ir-, a
la vanguardia de la Federación, tanto en el debate constitucionalista, como en
la norma.
Temas tan relevantes como la reelección legislativa y de alcaldes, las candidaturas ciudadanas, el reconocimiento a partidos políticos
regionales, la consulta popular, la iniciativa
legislativa popular, o las acciones colectivas y de tutela, son ejemplo
de ello. También en este tenor se inscriben los derechos humanos de nueva
generación, donde los avances del Distrito Federal en materia de laicidad constituyen
un ejemplo de evolución muy superior a lo alcanzado en el ámbito federal.
De igual forma, en materia de nueva
constitucionalidad, hay estados que ya decidieron adoptar un nuevo texto magno
como Guerrero y Durango, mientras en la federación eso ni siquiera tiene la
forma de un debate en firme. Entidades como Zacatecas o Chiapas han realizado
reformas importantes al régimen de gobierno y a la reorganización judicial de
las entidades federativas, cuando en la Federación son todavía temas de estudio.
Es el caso de la implantación del Consejo Económico y Social, que existe en
Jalisco o en Tlaxcala, pero no a nivel federal.
El federalismo subsidiario en la globalidad...
Por otro lado, la lógica misma de la
globalización ha proyectado exponencialmente el número y la diversidad de
actores que determinan las relaciones internacionales. Hoy las entidades federativas
y los municipios son agentes estratégicos en materia de cooperación global, sin
por ello afectar las restricciones constitucionales en los asuntos explícitamente
reservados al gobierno federal.
Este es un muy importante campo de desarrollo
para el nuevo federalismo, donde el potencial es todavía enorme para un país
como México, parte de América del Norte y poseedor de una de las mayores
diásporas del mundo. Las acciones interregionales y locales a nivel global merecen
ser apoyadas y fortalecidas con nuevos instrumentos jurídicos y mecanismos
deliberativos binacionales y multinacionales, así como con el soporte de la
Cancillería.
De igual forma sucede con relación a los
mecanismos de participación ciudadana, en particular en el ámbito municipal,
donde se debe contar con plena flexibilidad para favorecer el concurso social no
sólo en la expresión de las demandas, sino en la resolución y auditoría de la
mismas a partir de instrumentos, figuras e instituciones como los presupuestos
participativos, la trasparencia y rendición de cuentas, la auditoría social, la acción popular de inconstitucionalidad, la revocación de mandato o el juicio
político, el plebiscito y el referéndum, entre otros. Este
capítulo resulta imprescindible para consolidar el federalismo subsidiario.
El nuevo federalismo y la inaplazable
reforma fiscal...
El federalismo hacendario es otra materia que reclama atención
inmediata como parte de la inaplazable reforma fiscal ya anotada. Los estados y
municipios están obligados a realizar un mayor esfuerzo fiscal para cubrir sus
presupuestos y la Federación a abandonar el paternalismo sojuzgador en materia
de participaciones. Eso no significa relajar o inducir alteraciones graves en
materia de disciplina fiscal, ni tampoco es cuestión de llenar de dobles
tributaciones o alcabalas al país, pero sí de romper el cerco recaudador actual
que por un lado irresponsabiliza a los gobiernos locales y por el otro perfila
abusos federales, propiciando una enorme ineficiencia recaudatoria que a nadie
favorece.
La articulación inversa del actual
federalismo mexicano...
Finalmente todo se resume en la necesidad de superar el problema
histórico del federalismo mexicano: su verticalidad a contrario sensu del
espíritu de la norma. Es decir, como resultado de la tradición autoritaria del
federalismo mexicano, las atribuciones de las entidades federativas son desprendidas
de las que asume el poder central, a contracorriente de su sentido fundacional
que presupone que son estas, las entidades federativas, las que se desprenden
de facultades para conferirlas al poder central.
No es posible en este nuevo siglo global de retos asociativos, continuar
gobernando México desde un centro que ni siquiera ha resuelto la compatibilidad
de su coexistencia en la autonomía interior de la Capital de la República, es
decir, con la demandas democráticas de una de las ciudades más grandes, cosmopolitas,
estratégicas y complejas del mundo. Asunto que otras naciones ya han solventado
respecto de sus capitales, como es el caso de Berlín o Buenos Aires.
El país no puede despegar, ni volar con un motor central y treinta
y dos que operan a medio gas; con 56 áreas metropolitanas donde vive casi el 60
por ciento de la población que no cuentan con los instrumentos necesarios para
su gestión, ni un marco legal que las articule y coordine su desarrollo. No
tampoco trayendo a remolque 11 ciudades de más de un millón de habitantes, 21
ciudades medias de hasta un millón de habitantes y cien ciudades estratégicas donde
se acomoda la población mexicana. Ello sin profundizar por ahora en la
problemática rural de la mayoría de los 2445 municipios del país, ni en la
megaurbana de las 16 delegaciones del Distrito Federal.
El federalismo sustentable...
México necesita caminar en favor de la articulación democrática de
todas sus partes, propiciando la explosión autónoma y a la vez coordinada de
sus capacidades en un federalismo renovado del siglo XXI. Debemos caminar hacia lo que un especialista
llama el federalismo sustentable,
basado en principios de subsidiariedad, compensación, coordinación y participación ciudadana.
Se trata de instituir un
federalismo cuya lógica subsidiaria
implique que “la distribución de funciones y responsabilidades de gobierno,
parta de los órdenes locales hacia los niveles centrales" y que por medio
de la compensación, trabaje en
“orientar, equilibrar, igualar y resarcir las diferencias y desventajas
relativas de desarrollo social y económico entre los integrantes del pacto
federal". Que a través de la coordinación,
palabra mágica para la operatividad de una federación, se induzca una relación
igualitaria entre ámbitos distintos de poder y se genere una mejor
“negociación, cooperación y gestión del conflicto intergubernamental”. Finalmente,
donde la participación ciudadana constituya
el "anclamiento del sistema federal de gobierno en la sociedad, y lo convierte
en su principal contrapeso y referencia”.
Ciudadanía, trasparencia, rendición de cuentas y
dos venenos del nuevo federalismo...
En síntesis, es
indispensable relanzar al federalismo mexicano y para ello es menester cortar
el avance de dos de sus venenos, en centralismo limitante y el "confederacionismo"
irresponsable que ha enraizado en los últimos años en el ejercicio del poder en
los Estados. Respecto del primero hemos hablado bastante. Con relación al
segundo su resolución pasa en primer lugar por hacer avanzar la democracia en
los estados y municipios, sobre todo por fortalecer los sistemas de
transparencia y rendición de cuentas.
La Ley Federal de Transparencia y la creación de los órganos
garantes en la materia a nivel federal, se expidió en 2001, y en 2007 se incorporaron a la Constitución sus principios rectores. Hoy todavía muchas entidades federativas, -e incluso el legislativo
federal-, no han cumplido con el mandato de adecuar sus normas e instituciones
de garantía a los parámetros fijados desde la carta magna en la materia. Es necesario presionar en las legislaturas locales para
que se culmine esa tarea inconclusa. Esa debe ser una exigencia ciudadana
irrenunciable como condición para alcanzar un federalismo sustentable.
Adicionalmente, las legislaturas de los estados deben
contar con entidades estatales de
fiscalización, cuya acción debe ser inmediata, del corte de las reformas que
se proponen para garantizar la eficacia jurídica de la Auditoría Superior de la
Federación. Igualmente, se requiere establecer para los tres órdenes de
Gobierno, la obligación de informar sobre uso y destino de los recursos
públicos y en esa ruta fortalecer los mecanismos de participación ciudadana
para evaluar la rendición de cuentas.
Por último, así como es claro que sin avances tangibles en materia de
transparencia el nuevo federalismo no podrá progresar, tampoco lo hará si no se
resuelve de manera congruente con el espíritu de la ley, la regateada plenitud
del municipio libre.
El municipio
libre...
El municipio es una institución clave
en el régimen federal, cuyo papel como
entidad política originaria de los estados federados no se reconoce de
manera suficiente. Esta carencia impide diseñar el Estado mexicano del siglo XXI,
porque como ya se estableció, sólo una autoridad
local fuerte genera un estado fuerte y socialmente eficaz. Para que eso
suceda se necesita dar un mejor reconocimiento
constitucional al municipio y a su autonomía,
así como otorgar a los
estados la capacidad de crear nuevos municipios.
Los municipios además de organizaciones de base
territorial con competencias administrativas, deben tener atribuciones
legislativas y de dirección política. Los cabildos deben
aprobar leyes y reglamentos, revisar la cuenta pública y el plan municipal de
desarrollo, así como los convenios que suscriba el ayuntamiento, para generar
mayores pesos y contrapesos al interior de la organización política municipal.
El nuevo rol de municipio en el federalismo del
siglo XXI, exige realizar cambios importantes para mejorar la calidad y la
operación de la representación política municipal en la salvaguarda de la
ciudadanía. Entre otros, se debe comenzar por derogar el párrafo segundo de la
fracción I del artículo 115 constitucional para eliminar la prohibición de no
reelección inmediata de los funcionarios municipales.
Además se requiere normar que la elección de
regidores sea independiente de la de presidente municipal, que no se realice
por planilla sino por el cargo de elección popular en específico o, en su caso,
desarrollar un sistema más parlamentario que garantice la representatividad plural
de esa posiciones deliberativas en el ayuntamiento. Al menos se requiere instituir
un servicio civil de carrera y ampliar el periodo constitucional de los
ayuntamientos, así como impulsar órganos de planeación autónomos de carácter
ciudadano, cuya dirección se elija con independencia y a contra ritmo de los
tiempos de renovación electoral de las autoridades municipales.
El
municipio libre de los pueblos indios...
Esta revisión no podría estar completa si no se
establece en la transformación propuesta el tema de la autonomía de los pueblos
indios como parte del reconocimiento constitucional de la diversidad municipal.
Se deben incorporar en el nuevo diseño federalista, la noción de municipio
indígena y la autonomía en el manejo de sus recursos naturales, así como la transversalidad
de las políticas y presupuestos públicos que atiendan a los pueblos indígenas.
LA REFORMA POLÍTICA
DEL DISTRITO FEDERAL: REQUISITO DE MODERNIZACIÓN DEMOCRÁTICA DEL FEDERALISMO
DEL SIGLO XXI
El
espacio no es un continente, sino un contenido; no es una bolsa que se rellena
y se expande hasta un límite exterior, sino una dimensión o atributo de la
materia, tan intrínsecamente elástico como ella misma. Por eso el espacio es consustancial
a todo organismo u organización existente, como el tiempo, que tampoco es
externo porque es inherente la materia.
Consideraciones...
El espacio del Estado es el territorio, articulado
por la Constitución, elemento nuclear y exteriorización geográfica de su
soberanía, que evoluciona por determinación del pueblo que lo habita, como venero
de todos los poderes políticos.
Por ello, la organización del territorio es inherente
tanto a la juridicidad constitucional que la define, como a la dinámica que le
imprimen las relaciones políticas, económicas y sociales de sus habitantes,
ponderadas por la toma de decisiones del ejercicio del poder. La interacción de
todos estos elementos, puede siempre renovar su constitucionalidad y, en ese
sentido, dar lugar a un diferente arreglo del territorio.
De ahí que sea factible hablar de una geopolítica
intraestatal de la organización del territorio, misma que establece la lógica
de apropiación política del uso del espacio del Estado, de acuerdo con la
visión de poder dominante. Lo que permite asumir que a cada momento histórico le
corresponde al menos una visión geopolítica, también dominante, y que en este siglo XXI mexicano nos concierne entronizar la geopolítica de la
democracia.
Por eso, la evolución de la forma de gobierno de
la Ciudad de México debe ser entendida con base en la periodización histórica
de las relaciones políticas dominantes a cada momento distintivo de la
organización del territorio, porque ella misma es una de sus resultantes más
importantes. En toda metamorfosis de la estructura orgánica de la Ciudad, se
pueden ubicar los requerimientos del poder instituido que la originaron, así
como las resistencias y propuestas diferentes al respecto, en el contexto de la
evolución dialéctica de cada época y etapa de la historia mexicana.
Cada panorama admitirá observar que las
posibilidades de transformación de toda propuesta de cambio, -más allá de la
verdad científica, técnica o ética que defiendan-, siempre dependerán de la razón
política, -en su sentido estratégico o instrumental-, delimitada
por la fortaleza de sus promoventes para imponerla o negociarla, pero sobre
todo por su habilidad para comprender cabalmente su momento y así procurar que
esa nueva realidad sea lo más parecida a sus pretensiones.
En ese sentido, la definición de la forma de
organización y gestión políticas de la Ciudad de México, ha tendido a
desarrollarse a partir de la consideración de cinco elementos: la visión y la decisión
geopolíticas de quienes en cada momento detentan el mando en todo el territorio
y, por tanto, también en la ciudad; las necesidades y demandas manifiestas de
su población; la acción política de los actores del cambio; una centenaria
inercia cultural producto de ser durante muchos años el primer centro del poder,
y finalmente su naturaleza orgánica, resultado de la concurrencia espacial del
todo y la parte en una unidad, que le otorga un perene sentido dual, al mismo
tiempo que integral y determina los límites y características de cualquier
diseño constitucional.
La
historia...
En los últimos doscientos años el gobierno de la
Ciudad de México tomo la forma que le imprimió cada uno de los pactos de poder
referidos en la primera parte de este trabajo.
Desde 1983 hasta la fecha, con etapas intermedias definitorias, se ha venido
conformando sin culminar su nueva organicidad en un marco de lucha política por
instituir y luego profundizar la democracia en este espacio estatal de la
nación.
Desde la
época independiente, después de ser asentada la sede de los Poderes Federales
en la Ciudad de México, sus características de organización política se
establecieron en correspondencia con los tres períodos del federalismo mexicano
ya referidos: el fundacional de 1824 a 1857; el liberal de
1857 al inicio del siglo XX; y el unitario de 1917 a la fecha. Hoy, en el umbral del siglo XXI, la Ciudad de México continúa viviendo
el debate de su transformación correlativa con la lucha por inaugurar una
cuarta etapa de la República e instituir el federalismo democrático sustentable
antes definido.
A lo largo de este proceso,
cuatro aspectos concernientes a su régimen de gobierno se constituyeron en el eje del debate y las
definiciones de su diseño: extensión territorial; derechos políticos locales;
relaciones políticas con el gobierno federal, particularmente Congreso y
Ejecutivo; y carácter representativo y grado de autonomía del gobierno local,
central y de sus unidades territoriales.
El federalismo fundacional expidió el decreto que creó
al Distrito Federal, otorgó al Congreso atribuciones de Poder Legislativo local,
determinó designar a un gobernador interino y mantuvo la elección de ayuntamientos.
Posteriormente, en relación con la turbulencia que en materia de gobernabilidad
y pérdida de rumbo sufrió México durante tres décadas, el Distrito Federal padeció
innumerables y discrecionales cambios hasta que la Constitución de 1857,
después de debatir si movía el asiento de los poderes federales y la
coexistencia de los poderes federales y locales, mantuvo la facultad nominativa
presidencial de definir al gobernador de la demarcación, las facultades del
Congreso General en la misma y al elección de autoridades municipales.
Respecto del federalismo liberal, Marván recuerda que los liberales puros habían ganado el debate
sobre el no conflicto de establecer un gobierno del Distrito representativo y
dar plenos derechos políticos a sus habitantes, pero perdieron en los dictámenes. Surgió entonces una
tendencia centralista de control territorial que se consolidaría con Díaz quien estableció los límites actuales del Distrito Federal, eliminó la personalidad jurídica de los
ayuntamientos, incorporó a la hacienda federal sus
impuestos y rentas, suprimió la elección popular de los ayuntamientos y de
las autoridades judiciales y determinó que "...el orden administrativo,
político y municipal dependería del presidente por conducto de la Secretaría de
Gobernación".
Muchas de esa fórmulas fueron
trasladadas en su esencia al federalismo unitario que se inicia con el Constituyente de 1917 y que se afirma con
Obregón, para permanecer agonizante hasta nuestros días. La reforma de 1928
modifica sustancialmente las bases constitucionales sobre las cuales el
Congreso de la Unión podía legislar en el Distrito Federal: el gobierno de la
entidad quedaba a cargo del presidente quien lo ejercería por medio de un
Departamento Central cuyo titular, junto con el procurador y prácticamente los principales
funcionarios y delegados políticos serían nombrados por él; suprime los
ayuntamientos y toda forma de gobierno representativo; los magistrados también serían
nombrados por el presidente, con la aprobación de la Cámara de Diputados, y los
jueces de primera instancia serían nombrados por el Tribunal Superior de
Justicia del Distrito Federal.
Salvo ajustes menores, el diseño presidencialista
del régimen político de 1928, vacío de representatividad ciudadana, permaneció
prácticamente intocado hasta 1986 cuando se determina crear un órgano de
representación ciudadana en respuesta a la movilización social que se produjo
después de los trágicos sismos de 1985.
La constitución de la Asamblea de
Representantes en 1987, significó un importante punto de inflexión que
anunciaba el arribo de nuevos vientos. A este nuevo órgano de gobierno, el
legislador le otorgó la otrora facultad reglamentaria
del presidente, fue capaz de dictar bandos y ordenanzas, así como de todos los
reglamentos relativos al Distrito Federal y, también, participar en los
nombramientos de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia e iniciar
leyes o decretos ante el Congreso de la Unión, esto último únicamente en
materias referentes a la demarcación.
A partir de 1993, en medio
de fuertes resistencias conservadoras que todavía permanecen y condicionan no
sólo la velocidad, sino la profundidad de las transformaciones alcanzables y
deseables, se fortalece la inercia
reformadora de la organización política de la Ciudad de México. Si bien el gobierno de la Ciudad continuó bajo un régimen especial y sólo
parcialmente se restituyeron los derechos políticos locales, se colocaron las bases
constitucionales para "...un gobierno propio y representativo del D. F.,
con responsabilidad y autonomía política definidas". En 1994 en Congreso de la Unión expide el
Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.
Es una historia muy gráfica no sólo de las pautas de confrontación entre
arcaísmo y modernidad, que generalmente obligan a esta última a incluir a la
primera, aunque retrase su proyecto, para tener viabilidad, sino de dos
propuestas de modernidad, una neoliberal que termina siendo conservadora y otra
partidaria del añejo nacionalismo revolucionario que acaba siendo progresista.
El núcleo conservador en el poder,
establece Marván, "..buscaba preservar en lo fundamental el estatus
jurídico-político del D. F. establecido desde 1928, con algunos cambios que respondieran
al reclamo democrático". La oposición demandaba
la instauración del estado 32 para darle a la Ciudad el mayor grado de
autonomía constitucionalmente posible.
El choque frontal estaba en la elección directa del jefe del Ejecutivo
local, asunto que desde el poder se consideraba amenazante para la conducción
de su proyecto, al que por ello situaba por encima de los derechos electorales
de los capitalinos, asumiendo por tanto una posición autoritaria, mientras que
la oposición, ganando las banderas del cambio, lo promovía como un tema nodal
de modernización democrática que la preparó para conquistar tiempo después el comando
de los destinos de la Ciudad de México.
Entre los extremos la reforma encontró un camino
para crear las bases constitucionales del gobierno propio y establecer mecanismos de coordinación entre
el gobierno federal y el gobierno local. La correlación de fuerzas favorable al
grupo en el poder, fue superada con un hábil manejo lateral que abrió el paso a
un incipiente cambio y a la posibilidad de profundizarlo. Se avanzó en el marco de un
equilibrio de fuerzas adverso, que se volvería cada vez más favorable a la transición
democrática de la Ciudad de México.
De esta manera, se planteó la elección indirecta del Ejecutivo del
gobierno local, "compensada"
con el nombramiento del jefe de seguridad pública y del procurador por el
presidente; por las facultades del Congreso de la Unión de emitir el Estatuto y
aprobar la deuda pública local; y por el sistema facultades legislativas
expresas de la Asamblea. Se establecieron las bases para la elección directa de
un "consejo de ciudadanos", que interviniera en "la gestión,
supervisión, evaluación y, en su caso, consulta o aprobación" de programas
de la administración pública de la ciudad en cada una de las demarcaciones,
que los intereses partidista pervirtieron y fue extinguido.
Finalmente, en 1996 se instituye la elección directa del jefe
de Gobierno y en el 2000 de los titulares de las demarcaciones territoriales. La Asamblea de Representantes se
convierte en Asamblea Legislativa y sus integrantes adquieren el carácter de
diputados y mayores facultades.
Es de observarse primero, que entre los grandes faltantes destaca el
tema de la necesaria autonomía del régimen de gobierno de la Ciudad de México, en su carácter de ciudad capital federal, sujeta a disposiciones
particulares acordes con su naturaleza. Después, es de subrayarse que, en este
recorrido temporal, el tema de los ayuntamientos, cuando los hubo, siempre
estuvo supeditado "...a las necesidades de la coordinación urbana, por lo que se contemplaban disposiciones
particulares sobre financiamiento y realización de obras, patrimonio,
seguridad, etcétera, es decir, el problema no residía en los ayuntamientos en
sí mismos sino en cómo organizarlos".
Con el arribo de la alternancia en el
año 2000, se inicia una nueva etapa de modernización democrática de la Ciudad
de México concomitante a la lucha por profundizar la democracia a partir de
reformar el ejercicio del poder y los órganos responsables de ejercerlo a nivel
federal y local, así como de lograr el pleno respecto de los derechos humanos y
avanzar en la instauración de aquellos de tercera y cuarta generación. Es
decir, es la etapa de transformación del régimen político de la Ciudad de
México en el marco de la Reforma del Estado.
Es posible concluir que el nuevo régimen político
de la Ciudad terminará de ver la luz cuando se edifique el nuevo Pacto de Poder
de la democracia propuesto en la primera parte de este ensayo. Cuando se haya
resuelto la gobernabilidad en la pluralidad y las elecciones se practiquen entre
adversarios, no entre enemigos. Entonces se podrán relajar, entre muchas otras
cuestiones, los criterios que alimentan la geopolítica de la seguridad federal
que condiciona hasta lo que pase en la Delegación Miguel Hidalgo por albergar ahí
la residencia presidencial, pero también el sentido de atmosfera vital que
representa el Distrito Federal para la izquierda, porque el acceso al gobierno
federal estará franqueado por la vía electoral y por la vía de los acuerdos que
permitan acceder al gobierno compartido.
Sin embargo, es dable también concluir que todo
avance de las luchas por democratizar la organización política del Distrito
Federal, sin duda contribuirá a lograr la modernización democrática del todo,
máxime en un contexto extremadamente cerrado al cambio estructural como el
actual, donde las fuerzas progresistas permanecen en debilidad respecto de las
conservadoras, lo que obliga a aquilatar las habilidades de la negociación y
los avances parciales.
El
debate actual...
Después de muchos años de debate sobre la Reforma
Política del Distrito Federal, se puede observar que ha aparecido una saludable
tendencia hacia la convergencia de enfoques que, aunque no elimina las
posiciones polares, si las relativiza, y se fortalece. Desde luego se mantienen
en su sitio quienes todavía consideran que una mayor autonomía de la entidad
pondría en riesgo a los Poderes de la Federación, así como quienes sólo aceptan
crear el estado 32 con sus municipios
como fórmula de autonomía para la Ciudad de México, pero crecen las posiciones
intermedias incluso terceristas.
También están aquellos que desde un mirador
menor, solo alcanzan a visualizar la discusión en términos de clientelas o de cálculos político-electorales
de coyuntura, pero por fortuna son muchos más quienes lo hacen desde un
compromiso de fondo con la democracia y con la salvaguarda del mejor interés de
la ciudadanía. En este último grupo es, sin duda, donde descansan las mejores
condiciones para terminar de esculpir el nuevo rostro político de la Ciudad de
México. En el desarrollo de este apartado revisaremos el contenido de las
propuestas de algunos de sus integrantes.
Destaca que la inmensa mayoría ciudadana se
involucra poco o nada con el tema; todavía no lo identifica con sus problemas y
demandas cotidianas, lo que exhibe otra tarea de su incumbencia, no atendida
por los partidos políticos. Si no se hace lo necesario para contar con el
consenso de una sociedad bien informada de los beneficios que le traerían las
transformaciones propuestas, resulta del todo insuficiente proclamar el impulso
a la participación ciudadana, exigir la transparencia, la rendición de cuentas
y las auditorías sociales, así como apelar a la reelección o a la revocación
del mandato.
Es claro que ahora, como nunca, esta reforma
tenderá a resolverse en una tercera propuesta y, como requisito de su éxito,
demandará ser acompañada de la gente. Veamos.
En el año 2000, la Comisión de Estudios para la
Reforma del Estado se pronunció por una Constitución Política la Ciudad de
México que consolidara su autonomía como Estado
32 y alberque de los Poderes de la Unión, con pleno reconocimiento de los
derechos políticos de sus habitantes. En 2001 la
Cámara de Diputados aprobó un proyecto de reforma constitucional del Distrito Federal,
que fue
devuelto por el Senado, quien disentía de dar a la Asamblea Legislativa la
posibilidad de procesar dicha Reforma Constitucional.
La propuesta de los diputados otorgaba
a la Asamblea Legislativa "...facultades para legislar en todas las
materias correspondientes al Distrito Federal; la hacía parte del constituyente
permanente; establecía un esquema de
reservas federales para asegurar el cabal ejercicio de los poderes en su sede;
asentaba la responsabilidad política del jefe de gobierno ante la Asamblea;
denominaba Político al Estatuto de Gobierno y, después de una última versión expedida por
el Congreso, quedaría a cargo de la propia Asamblea. Preveía también un Consejo
Consultivo para facilitar el dialogo periódico entre el jefe de gobierno y los
delegados”.
En 2007, en los Foros de Consulta,
realizados en el marco de la Ley para la Reforma del Estado, se vuelve a hablar
de promover la Constitución Política del Distrito Federal
para darle plena autonomía política a la Ciudad, -pero sin limitarla a creación
del Estado 32-, de conservar su
status como sede de los poderes federales y de dotarla de nuevo marco jurídico
que defina su relación con los poderes de la Unión, así como de crear un
catálogo de derechos fundamentales reconocidos a sus habitantes. También se recogieron varias propuestas relativas reformar
el artículo 117 constitucional para crear una autoridad metropolitana, "expresada y regulada dentro de la Constitución", capaz de coordinar actividades conjuntas y agendas compartidas entre el Distrito
Federal y las entidades federativas.
Se reiteró sin consenso, la propuesta de convertir a las delegaciones en municipios. Se enfatizó la
problemática de la gestión político administrativa que propicia el actual
régimen de gobierno del Distrito Federal, en términos tanto de la supeditación
de sus instituciones al orden federal, como del centralismo de gobierno de la
Ciudad y se planteó
la autonomía de gestión y la necesidad de coordinación entre los diferentes
órdenes de gobierno en la ciudad a partir de expedir una denominada Ley Delegacional del Distrito Federal, que hasta ahora no se conoce. En materia de seguridad
pública y administración de justicia se propuso la autonomía de la Procuraduría del Distrito Federal, que modifica
el mecanismo actual de elección del titular de la dependencia y lo sujeta a
controles del poder legislativo, lo cual requiere reformar el artículo 116
constitucional.
También en el seno de la Comisión Ejecutiva de Negociación y
Construcción de Acuerdos (CENCA), se presentó para su deliberación una reforma
al artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que
otra vez proponía reconocer a la Ciudad de México como Estado 32, sede de los Poderes de la Unión y capital federal, pero ahora se pronunció por crear la figura del Alcalde Mayor,
además de contar con un Congreso local , parte del constituyente permanente, un
Tribunal Superior de Justicia, y derogar
la facultad del senado para nombrar y mover al titular del Ejecutivo.
Así mismo
promovía reformar el artículo 115 constitucional para incorporar las
municipalidades de la Ciudad de México, regidas por cabildos de elección
popular. Crear un cabildo en el gobierno
de la Ciudad, que se integre por los presidentes municipales. Organizar al
gobierno de la entidad conforme a su Constitución y posibilitar el ejercicio de
las facultades residuales y concurrentes. Crear un Estatuto de Capitalidad que garantice y delimite el ejercicio de
sus respectivas competencias. Planear y ejecutar acciones conjuntas en las
zonas metropolitanas.
En marzo de 2010,
el
grupo parlamentario del PRI en el Senado presentó un proyecto de cambio radical en el régimen de
gobierno del Distrito Federal. Propuso organizarlo en una Gran Alcaldía y reformar las facultades y obligaciones de casi
todos los órganos de gobierno.
Sin duda, integra un conjunto de propuestas
novedosas que en buena medida resumen y responden a muchos años de discusión en
la materia y permiten la convergencia de posiciones.
En
primer término asume que la Ciudad de México es
"...una entidad federativa singular, vista integralmente y no
fraccionada; considera los atributos
constitucionales del DF; no fragmenta la
gobernabilidad, ni la economía; no hace
islotes en lo que es un continente; y garantiza la compatibilidad de la elección
directa de gobernantes y mayor autonomía interna de la Ciudad, con reservas de
jurisdicción estratégica para la sede de los poderes federales".
En el punto anterior se asoman las consideraciones
que muchos especialistas en el tema han vertido, a nivel interno y externo,
sobre la inconveniencia de parcializar la toma de decisiones en la gestión de
ciudades de esta complejidad respecto de asuntos como el agua, la basura, en
general los servicios públicos y la seguridad de la ciudadanía, por ejemplo.
Algo que sería inevitable si se decidiera realizar una municipalización
tradicional que ha resultado desastrosa en otros casos. Por el contrario en
esta propuesta se afirma la autonomía con la gestión integral y un mejor
arreglo competencial interior.
Esta propuesta considera necesario precisar el
sistema de distribución de competencias y ampliar las zonas de
autodeterminación local, al mismo tiempo que equilibrar las atribuciones del
Ejecutivo local y formular esquemas de transparencia y rendición de cuentas
mucho más eficaces; "...y, sobre todo, establecer figuras y mecanismos
ágiles para que las reformas tengan efectos favorables para la gente y le
permitan recibir respuestas oportunas a sus demandas cotidianas".
Su oferta de formar un órgano ejecutivo colegiado en
una Gran Alcaldía, no sólo retoma experiencia exitosas de varias ciudades que
son también la capital de sus países, -"...como Madrid, Berlín, Moscú,
Washington D.C., Buenos Aires y Bogotá"-, sino que sería el primer ensayo
en México de un gobierno de corte parlamentario que al incorporar concejales
surgidos de una votación ciudadana de partidos distintos al del
alcalde, propiciaría un mayor equilibrio en la toma de decisiones de la Ciudad
de México.
Oros aspectos relevantes de
esta iniciativa son: "...la creación de la Corte de Justicia de la Ciudad
de México, con 7 ministros elegidos por la Asamblea Legislativa, a propuesta,
en terna, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación", entre cuyas
funciones destacan
un mecanismo para resolución de conflictos de competencia entre leyes de la
Asamblea y el Estatuto Político del Distrito Federal y que "...conocería de controversias por
invasión de competencias y de acciones de supremacía estatutaria respecto de
leyes de la Asamblea, cuando un 33% de sus integrantes estimara que se
contravienen disposiciones establecidas".
Respecto de la organización
del gobierno de la Gran Alcaldía en
el territorio, la propuesta proponía convertir a las actuales “delegaciones” en
jefaturas de departamentos territoriales, cuya extensión definiría el Estatuto, y así dividir
la Capital Federal en no menos de 20 departamentos, de tal suerte que
"...cada jefe atienda alrededor de 500 mil habitantes." Estos denominados
jefes departamentales tendrían el
contrapeso de un sistema de
representación vecinal, "...elegido a nivel de colonia; primero, y
luego por el conjunto de colonias, o áreas similares para la integración de una
segunda instancia, de una misma demarcación".
La primera representación vecinal, decidiría
"... las obras o servicios a las que se aplicara un porcentaje definido de
los recursos anuales para inversión en el espacio geográfico". La segunda
instancia, de carácter departamental, "...tendría la función de opinar
sobre la orientación del gesto, asimismo, vigilar la calidad y oportunidad de
las obras realizadas y de los servicios prestados por la autoridad".
Sin embargo, el 2 de diciembre de 2012, la Senadora María de los Ángeles Moreno,
presentó una segunda iniciativa complementaria de la ya comentada, que ratifica
en sus términos la mayor parte de la primera, pero modifica el diseño de la
organización interna del territorio de la Gran
Alcaldía. El objetivo era responder y conciliar con quienes demandaban la
remunicipalización de la Ciudad de México.
Es nueva propuesta establece la
creación de Departamentos Municipales,
diferenciados del municipio libre, pero
con más atribuciones que los anteriores Departamentos
Territoriales y reitera la integralidad de la administración pública de la
Ciudad, al tiempo que el principio de "máxima proximidad de la autoridad
con los habitantes". Destaca la instauración de consejos ciudadanos
plurales, que junto con el Jefe del Departamento Municipal, toman las
decisiones conformando así una junta pública de administración, como instancia
colegiada que, entre otras funciones, aprobaría el presupuesto, vigilaría su
ejercicio, garantizaría su transparencia y daría orientaciones a la acción de
gobierno.
Es decir profundiza los rasgos
parlamentarios del primer diseño, ahora en el ámbito de las demarcaciones
territoriales de la Ciudad de México, mantiene la disposición de crear al menos
veinte, ahora, Departamentos Municipales
y los faculta para utilizar los recursos
que obtengan por concepto de servicios y derechos, además de otorgarles un
porcentaje fijo establecido por la ley, del monto total del impuesto predial
que recaude el gobierno central.
De esta manera, con ambas
iniciativas, sus promoventes consideran ofrecer varias ventajas a la ciudadanía,
destacando la ya referida mayor cercanía ciudadana de
la autoridad departamental y una mayor eficacia de la misma al contar con atribuciones
propias establecidas en la ley, así como certeza en "...la disponibilidad
de recursos y autonomía de gestión presupuestal y, bajo el principio de unidad
de mando, con la facultad de instrucción y disposición de fuerza pública para
atender protección vecinal".
De manera más específica sus principales propuestas son:
1.
Reforma
al artículo 122 de la Constitución
a.
Autonomía
en su régimen interior
Establecer explícitamente
que el Distrito Federal tendrá autonomía en su régimen interior en los términos
que establezcan la Constitución, las disposiciones del Congreso y el Estatuto
Político.
2.
Reelaboración
del artículo 44 de la Constitución
a.
Definir
al Distrito Federal como “Ciudad” y como “Capital”
b.
Nuevo sistema de
distribución de competencias
Se propone entre los Poderes Federales y los
órganos locales de gobierno. Establece que el Congreso de la Unión expedirá
una ley de régimen de jurisdicción federal de los Poderes de la Unión en el
Distrito Federal. La Asamblea podría legislar en materias de
seguridad pública, organización del Ministerio Público, responsabilidades de
los servidores públicos de los órganos ejecutivo y legislativo locales, entre
otras:
·
Que el órgano local tenga la facultad para
legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, excepto en las materias
expresamente conferidas al Congreso.
·
Que la Asamblea forme parte del Poder Revisor
de la Constitución, en los mismos términos en que lo hace una legislatura
estatal de acuerdo con el artículo 135 de la propia Constitución.
·
Que la misma Asamblea, pueda iniciar leyes y
decretos ante el Poder Legislativo Federal, en todas las materias de la
competencia de éste y no solo en las materias del propio Distrito Federal.
·
La Asamblea será ahora la facultada para
expedir el Estatuto Político.
·
Mecanismos de participación ciudadana (Ley de
Participación Ciudadana del Distrito Federal).
·
Ratificación del Procurador de Justicia del
Distrito Federal.
·
Aprobación del presupuesto.
·
Base constitucional para la organización de la
administración pública y los mecanismos de relaciones entre sus componentes,
sobre todo entre dos de ellos que tienen un origen electivo: el órgano
ejecutivo y los titulares de los denominados “Departamentos territoriales”, así
como sus atribuciones
·
Juicio de responsabilidades oficiales ante la
Asamblea respecto de los sujetos que determinen el Estatuto y las leyes
c.
Estatuto
de Gobierno del Distrito Federal
Proponer que corresponda a la Asamblea Legislativa y ya no al
Congreso Federal el emitir el Estatuto. Este gran cambio conlleva todo un
rediseño constitucional y legal tanto en el ámbito federal como en el local
·
Eliminar la cláusula de gobernabilidad (tema
resuelto en la reciente reforma política federal aprobada por ambas cámaras)
·
Constituir una institución
similar para un órgano colegiado de gobierno en el nivel central de toda la
entidad. Se denominan “Gran Alcaldía” y “Alcalde”
El sistema propuesto establece que la elección directa del
“Alcalde” se realice mediante el sistema de listas registradas por los partidos
políticos. Quien figure a la cabeza de la lista respectiva, será el candidato a
“Alcalde” del partido de que se trate.
Los partidos registrarán, adicionalmente, a su candidato a
“Alcalde” y a nueve concejales. El partido que por sí mismo obtenga el triunfo
electoral, le corresponderá dicha posición más la asignación de los nueve
concejales registrados.
Un número adicional de ocho concejales serían atribuidos a los
partidos que hubiesen obtenido el segundo, tercero y cuarto sitios, en número
de cuatro, tres y un concejal, respectivamente para sumar un total de 17
concejales más el “Alcalde”, que conformarían la “Gran Alcaldía”. Se instituye
así, una mayoría de sustento y respaldo para el “Alcalde” en el seno de la
“Gran Alcaldía”.
3.
División
territorial
a.
Departamentos
territoriales (modificados en la propuesta de diciembre 2, 2010,
por la creación de Departamentos Municipales,
arriba descrita)
La iniciativa propone conformar una demarcaciones así denominadas,
a partir de construir una figura que conjunta la división territorial y su
administración. Existe una observación teórica relativa a que el “departamento”
corresponde más a un esquema centralista que a uno federalista, en este caso
resulta irrelevante toda vez que se acredita el punto de cubrir la parte
geográfica y la parte de administración pública, para evitar seguir manejando
un término que ya no se ajusta a los elementos característicos de los nuevos
órganos. Entre sus características:
·
Su
número no será menor a veinte
·
Se
establecen bases para que la legislación secundaria determine rubros
esenciales:
o
Habrá
una competencia de ámbito propio que deberá garantizar un gobierno territorial
oportuno, eficaz, eficiente;
o
Un
necesario ámbito de materias o funciones en que los Departamentos deberán
actuar bajo dependencia del Alcalde y
sus entidades.
·
Hay
un esquema de contrapesos y rendición de cuentas a que deben estar sujetos
estos órganos:
o
La
modalidad de fiscalización simultánea al ejercicio del gasto, ex-post;
o
Los
Jefes de departamento podrán ser llamados ante la Gran Alcaldía;
o
Existen
mecanismos de interrelación vecinal y la intervención de la Asamblea como
instancia última para determinar responsabilidades y, en su caso, la remoción
del encargo.
·
Se
instituye la figura del Consejo Consultivo de gobierno, integrada por el
Alcalde y los Jefes de departamento como una instancia obligatoria de
relacionamiento
4.
Participación
Vecinal
a.
Sistema
de representación vecinal
Se establece un sistema de representación vecinal que articula la
participación ciudadana tanto a nivel de colonia o el área equivalente en que
se dividan los Departamentos territoriales, como con respecto a dichos órganos.
Con independencia de que la Ley de bases generales, el Estatuto
Político y las leyes de la Asamblea desarrollen el indicativo constitucional,
se otorga base constitucional para que en la ciudad existan dos niveles de
representación vecinal:
·
Uno a nivel de colonia o área equivalente en
que se divida cada uno de los Departamentos territoriales, y
·
Otro, surgido del primero, a nivel del propio
órgano Departamental.
5.
Función
judicial
a.
Garantía
institucional para resolución de conflictos competenciales
Se establece un mecanismo de garantía institucional para
resolución de conflictos de competencias o de conformidad entre las leyes de la
Asamblea y el Estatuto Político del Distrito Federal
b.
Corte
de Justicia
Creación de una Corte de Justicia, a semejanza de un Corte
Constitucional, integrada por siete magistrados.
c.
Nombramiento
de los magistrados
Se propone variar los esquemas de nombramiento de los magistrados
del actual Tribunal Superior de Justicia, del Tribunal Electoral y del Tribunal
de lo Contencioso Administrativo, a partir de la existencia de la Corte de
Justicia local. Se desecha el actual sistema de nombramientos que faculta al
órgano unipersonal Jefe de Gobierno para enviar las propuestas al Tribunal de
Justicia y el Contencioso Administrativo.
Por otro lado, en agosto de 2010, la
Asamblea Legislativa entregó formalmente a la Comisión Permanente del Congreso
de la Unión, su iniciativa de Reforma Política del Distrito Federal, suscrita
por legisladores federales de PRD, Convergencia, PAN y realizada en
colaboración con la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y con el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal.
También esta es una propuesta de transformación radical del actual
modelo de gobierno del Distrito Federal. Sin embargo, sólo considera cambios a los
poderes Ejecutivo y Legislativo y no así en el esquema de distribución y
administración territorial de la entidad. Su propósito central es articular las
facultades necesarias para dotar de plena autonomía al Distrito Federal y, en
este sentido, alcanzar un adecuado equilibrio con la Federación, en su calidad
de sede de los Poderes de la Unión.
En primer término propone la autonomía del régimen interior de la
Ciudad de México, al tiempo que mantiene su carácter de sede de los Poderes
Federales y Capital de la República. Se pronuncia por que la Ciudad de México tenga
una ley fundamental propia, que se denominará Constitución Política de la Ciudad de México. En esa lógica
establece reformar el artículo 135 constitucional, con el fin de que la nueva
entidad forme parte del poder revisor de la Constitución.
En el mismo tenor, le otorga pleno
derecho a la Ciudad de México para presentar ante el Congreso de la Unión, a
través de su órgano legislativo competente, iniciativas de ley y de reforma
constitucional. También deposita en dicho órgano legislativo, la facultad de aprobar la
deuda pública de la entidad y emitir su propia ley de deuda pública en las que
se establezcan las bases, indicadores y límites de endeudamiento público.
La reforma establece que el titular del Poder Ejecutivo será la
cabeza de la administración pública de la Ciudad de México, será electo, y no
podrá ser reelecto bajo ninguna circunstancia. Se mantiene la
posibilidad de que, de acuerdo a las disposiciones de la materia, el Presidente
de la República ejerza del mando de la fuerza pública en la Ciudad de México,
pero será en la Constitución local donde se determine la forma de nombramiento
de quién encabece los mandos locales de seguridad pública.
Como Ciudad Capital, la propuesta instituye
la obligación
de las autoridades locales de coadyuvar en todo lo necesario para que la Ciudad
pueda fungir como tal, pero establece que la Federación deberá transferirle los
recursos necesarios para que puede ejercer plenamente su condición de
capitalidad y poder cubrir los gastos que ocasionan los servicios que demanda
la localización en este territorio de las representaciones diplomáticas de
otros países, los predios e instalaciones de los poderes federales, los
monumentos nacionales y el invaluable patrimonio de su Centro Histórico, que al
igual que el lago de Xochimilco ha sido declarado Patrimonio Histórico de la
Humanidad.
Esta iniciativa implica reformas importantes a varios
artículos constitucionales, tales como: los artículos 122 y 27 (expropiación), 44
(carácter del Distrito Federal), 71 (facultad legislativa), 73 (deuda pública),
76 (desaparición de poderes), 89 (indulto de reos), 103 (nomenclatura), 105
(legitimación activa de las delegaciones), 108 (régimen de responsabilidad de
los servidores públicos), 124 y 135 (reconocimiento Ciudad de México en
igualdad a entidades federativas).
Finalmente, el Centro de Estudios Constitucionales
Porfirio Muñoz Ledo, S.C., elaboró una propuesta temática para procesar una Constitución
para la Ciudad de México, a partir de reiterar su "...calidad dicotómica
como el mayor núcleo social, político y económico del país, plural y
cosmopolita y libertario, sometido a los poderes nacionales y, además, capital
nacional ". Considera que promulgar
la propuesta Constitución es indispensable para "...reencauzar el proceso
democratizador de la Ciudad y consolidar sus conquistas".
También hace alusión a experiencias de
otras ciudades similares que mediante estatutos jurídicos de esta calidad, gozan de plena autonomía sin menoscabo de sus características
como capital de sus estados nacionales. Entre otros, cita los casos de Buenos
Aires, ciudad autónoma y capital
federal, cuya "...situación
institucional se asemeja a una ciudad-estado alemana"; de Caracas en
su calidad de Distrito Metropolitano integrado por municipios libres y
autónomos; de la ciudad-estado de Berlín, quien "...posee un gobierno
parlamentario y un órgano judicial local, con una Corte Constitucional local, y
que es un Land, con los mismos derechos
de autonomía que los demás estados alemanes".
Suma su propuesta a la corriente que
considera la fórmula de crear el Estado
32 como fórmula para concretar lo anterior y demanda el establecimiento de
un Estatuto de Capitalidad para garantizar la autonomía interior y los derechos
de los habitantes de Ciudad de México. De manera concreta propone nueve ejes
temáticos para elaborar la Constitución en análisis:
I.
Carta de Derechos: instituir un catálogo integral de
derechos humanos para los habitantes de la Ciudad, que incluya el amplio
espectro desarrollado por el derecho internacional, así como los derechos
emergentes, derechos a la ciudad y a la seguridad ciudadana, sin soslayar los
mecanismos para su exigibilidad y justiciabilidad;
II.
Ciudadanía y régimen de gobierno: definir a partir de los derechos políticos la forma de gobierno,
donde se debata sobre el equilibrio entre democracia representativa y
participativa, régimen electoral y de partidos políticos, sistemas de
representación y ciudadanización de los proceso políticos, el desarrollo de las
organizaciones de la sociedad civil, así como la integración orgánica de
ciudadanos y representantes y la modalidades de inserción ciudadana en el
diseño, gestión y evaluación de las funciones y servicios públicos, formación y
aprobación presupuestal;
III.
Poderes Públicos y control ciudadano: atender las tendencias contemporáneas hacia la descentralización
del poder, analizar la incorporación de temas como la iniciativa preferente, la
ratificación del gabinete, las responsabilidades políticas del Secretario de
Gobierno ante el órgano legislativo y la comparecencias de funcionarios ante el
mismo, fortalecimiento y expansión de los órganos autónomos y consejos
ciudadanos. Una Corte Constitucional local, un Organismo Fiscalizador, la plena
autonomía del ministerio público, entre otros;
IV.
Estatuto de capitalidad: delimitar
el marco competencial de las autoridades locales y federales en la Ciudad,
establecer que "...los Poderes de la Unión serían huéspedes de la Ciudad",
por tanto responsables de administrar sus propios establecimientos y
proporcionar las contraprestaciones económicas que resulten de los servicios
que les son suministrados por la Ciudad,
a ellos, y a las sedes diplomáticas;
V.
Remunicipalización de la Ciudad de México: reivindicar los principios de máxima proximidad de la autoridad
con la ciudadanía y de autonomía hacendaría, retomar la idea de volver a
municipalizar a la Ciudad para superar la figura de las
"delegaciones", en tanto que"...formas centralizadas propias de
un régimen claramente rebasado";
VI.
Asociatividad municipal y zonas metropolitanas: asumir su gran diversidad y superar las asimetrías económicas y
sociales de la Ciudad, a partir de cumplir con la obligación prevista en el
artículo 122 constitucional, apartado G, de planear y regular, de manera
conjunta y coordinada su desarrollo. La propuesta apela al asociacionismo
municipal en materia de zonas metropolitanas, pero no concuerda en constituir
autoridades intermedias;
VII.
Derecho a la ciudad: preservar las condiciones idóneas para hacer
de la Ciudad un espacio de realización y convivencia en todas sus formas,
revalorizar la importancia del espacio rural, incorporar, mediante mecanismos
de sustentabilidad, lo agrícola en lo urbano, garantizar el derecho a la
monumentalidad y a los espacios públicos, preservar áreas verdes, así como realizar
una planeación urbana en sintonía con un medio ambiente equilibrado;
VIII.
Pluriculturalidad y autonomías indígenas: garantizar el derecho a la identidad, el honor e imagen colectiva
de los pueblos, a la autonomía, a su especificidad cultural y a establecer sus
autoridades, entre otros;
IX.
Reforma institucional y transparencia: promover una remodelación institucional que "...aumente y
consolide los mecanismos de transparencia y el marco de responsabilidad pública"
en el combate a la corrupción; crear instituciones de la Ciudad que, de acuerdo
con el principio de subsidiaridad, abarquen la ciudad en su conjunto y
equilibren el peso, muchas veces excesivo de las instituciones nacionales
asentadas en la entidad.
Conclusiones...
A lo largo de este recorrido, es claro
que el actual estatus jurídico político del Distrito Federal presenta múltiples
desventajas para un adecuado y eficaz ejercicio del gobierno en beneficio de la
ciudadanía. Difícilmente podría ser de otra manera, toda vez que este resulta
de una mezcla de instituciones modernizadas con muchas arcaicas, propias de un
régimen político superado, pero no enterrado.
Es decir, la Ciudad de México sufre un
marco jurídico nacional y local, que se encuentra todavía a caballo de arribar
a un diseño acorde con los retos y requerimientos de la gobernabilidad
democrática que le exigen los ciudadanos del siglo XXI que la habitan. Los
avances son muchos, pero no son suficientes.
Es necesario culminar la Reforma
Política de la Ciudad de México, donde se asiente el Distrito Federal, no sólo
por las ventajas que ello representaría para la ciudadanía capitalina, sino
también para contribuir al avance de la detenida al reforma al Estado y al régimen
de gobierno del país, acelerando la transformación del federalismo vigente hacia
su modalidad sustentable, -antes definida-, en este caso, al lograr el cambio
de régimen en la joya de la corona: la Ciudad de México.
Es cierto que todas las grandes
reformas varadas en este largo estiaje de la modernización democrática de
México, fluirán cuando cambie la actual correlación de fuerzas políticas, hoy
todavía favorable al arcaísmo, pero que mañana, por el impulso de los fuertes
vientos que soplarán desde el inevitable hundimiento de esta necedad
conservadora, tenderá hacia una inflexión propicia a ese cambio. Su falta de
respuestas eficaces para ordenar el caos que provoca detener la evolución
institucional de México, la sobre estimación de sus oligopólicos intereses, así
como la presión progresiva de una sociedad que ya no cabe en los estrechos
cartabones de los modelos agotados que le imponen, serán la causa del naufragio
reaccionario.
Cada día que pasa se pueden observar
cómo crecen los costos nacionales y regionales de mantener al país como rehén
de unos cuantos poderosos intereses creados, carentes de la mínima sensibilidad
para comprender que aún la salvaguarda de sus privilegios exige relativizarlos
en favor de una mejor ecualización de todos los intereses particulares en un robusto
interés general que revitalice a la República.
Sin embargo, es claro también que ante
la cerrada resistencia al cambio, la estrategia sugerida es avanzar por partes,
en el entendido que muchas veces el triunfo en una batalla permite ganar las
alturas y con ello tomar la plaza que determina la victoria final.
Ese es caso de continuar haciendo de
la Ciudad de México un cada vez más consolidado baluarte de la modernización
democrática nacional. Sin embargo, el triunfo exige contundencia y esa sólo la
da la capacidad de aglutinar una fuerza mayor, que no se obtiene manteniendo a quienes
desean el cambio, en contingentes parciales separados por la exacerbación de
las particulares interpretaciones o aproximaciones a los diversos ideales
construidos sobre cómo debiera ser la imagen última del cambio. Un asunto por
el que no se preocupa mucho el conservadurismo en el poder a la hora de
defender sus posiciones.
En la Ciudad de México, es posible
observar un envidiable grado de convergencia entre las distintas propuestas
para construir un nuevo régimen político, que por desgracia no se advierte en otras
realidades a reformar. No obstante, con
frecuencia la búsqueda de afinidades cede el paso al encuentro de las
divergencias y afirma la radicalidad de las partes, que miran cada quien por su
lado hacia la edificación de su idea de lo nuevo, sin considerar que eso alimenta
la simiente de su fracaso.
Esta es una práctica primaria, muy
explicable en la circunstancia de una democracia "despactada" como la mexicana, donde los adversarios son en
realidad enemigos. Por eso mismo, en este punto también, la modernización
democrática de la Ciudad de México constituye una oportunidad para comenzar a
revertir ese corrosivo pasivo que nos impide descubrir las virtudes de la
concordia por temor a ver más allá de los baluartes que ondean en cada una de
nuestras parcialidades. Nos perdemos la posibilidad de manifestarnos en la
unidad de propósitos concretos, por no comprender que la reunión no anula la
diferencia y menos la diversidad.
Dentro de la amplia convergencia de
posiciones sobre la Reforma Política que nos ocupa, se encuentra el concepto de
autonomía, que las distintas propuestas
destinadas a provocar la metamorfosis de la Ciudad, consideran como su primer
bastión. En dos de ellas se comparan los atributos de su oferta, con lo
alcanzado por otras ciudades capitales del mundo que operan en plena autonomía
sin contradecir, ni obstaculizar, el desempeño de sus responsabilidades y
obligaciones nacionales.
También así ocurre en materia de
constitucionalidad, donde con distintos énfasis, nombres y enfoques todas las proposiciones
coinciden en la necesidad de otorgar una ley fundamental propia a la Ciudad de
México, para que tomen forma pétrea los propósitos de innovación mayor que las animan
y por tanto estos puedan permanecer. Asimismo es común que enfaticen la
necesidad de precisar competencias para evitar y,
en su caso resolver de manera expedita, las tensiones y conflictos entre poderes y órganos.
Igualmente sucede con muchos otros temas
como la subsidiaridad federalista, la descentralización y la prioridad de
garantizar máxima cercanía de la autoridad con la ciudadanía, la sustentabilidad
fiscal de las demarcaciones territoriales internas, así como su trasparencia y
la rendición de cuentas; la plenitud de
los derechos ciudadanos, la positividad de los derechos humanos de primera,
segunda, tercera y cuarta generación y la seguridad ciudadana, entre muchos
otros propósitos ya expuestos.
Incluso en materia de régimen de
gobierno, las posiciones se acercan hacia la instauración de fórmulas
parlamentarias, que den plena cabida a la representación de la diversidad,
establezcan contrapesos y de manera compartida e incluyente de su diversidad definan
el rumbo de la Ciudad de México. Todos coinciden en contar con un órgano
legislativo y otro judicial con plenas atribuciones, de simetría igual a cualquier
institución local de su tipo en México y en la necesidad de contar con órganos
autónomos de consulta y regulación.
En materia de ordenamiento de su
régimen interior todos coinciden en que es imprescindible abandonar las vetustas
delegaciones y alcanzar una mejor articulación entre niveles centrales y territoriales
de gobierno, así como proceder con oportunidad en actos de autoridad. Concuerdan en
crear más demarcaciones cercanas a la gente,
cuya autonomía tenga contrapesos a partir de la presencia
participativa y sancionadora de la ciudadanía a la que deben servir; capaz esta
última de exigir no sólo transparencia y rendición de cuentas, sino de influir
en el diseño presupuestal y auditar el ejercicio del gasto, así como en crear figuras institucionales para dar garantías a la
población sobre calidad de los servicios y ejecución de obras y así terminar con el clientelismo que
prevalece en la capital del país.
En fin, resulta más simple describir
las diferencias que enumerar las coincidencias. Las primeras se encuentran sobre
todo en torno a la propuesta de crear el Estado
32 y re-municipalizar la Ciudad
en los términos del artículo 115 constitucional. Al respecto existen varias consideraciones en
contra y a favor, unas de corte administrativo y otras de carácter jurídico-constitucional
y político.
En contra se eleva la voz de
especialistas en administración pública que establecen la inconveniencia de
crear el Estado 32 y re-municipalizar la Ciudad para alcanzar
su plena autonomía. Lo hacen argumentando
que se incurriría en fuertes costos de eficacia y de eficiencia, inherentes a
la gestión parcializada y posibles discrepancias que implican las potestades
municipales en la promulgación de bandos, reglamentos y concesiones, así como en
la prestación de servicios tales como el agua, la recolección de basura, los panteones, los mercados, la seguridad
pública y el tránsito. Asumen que la dinámica de la Ciudad es integral por
naturaleza y que su complexión espacial y el uso poblacional del mismo, acreditan
su unidad, por lo que una gestión independiente de sus partes podría poner en
grave riesgo su operatividad, cuestión que no necesariamente sucede en el marco
municipal Estatal.
A favor se pronuncian otros
especialistas que, enarbolando la unicidad del derecho, apelan a la ortodoxia jurídico-constitucional
para defender la fórmula del Estado 32
y sus municipios, porque califican de inviable cualquier otra forma de gobierno
que pretenda alcanzar la autonomía mediante
una morfología distinta a las previstas por la carta magna. Este enfoque
rechaza la posibilidad de armonizar en el derecho público, la singularidad de la
parte con la homogeneidad del todo para dar salida a la diversidad y olvida,
tal y como lo refieren algunas propuestas, que existen ciudades capitales en el
mundo que encontraron a partir de la excepción, la solución al debate entre
autonomía local y federalismo nacional.
Entre los argumentos de carácter político, algunas opiniones consideran que la entidad carecería
del peso necesario en la negociación con la Federación, si no adquiere la forma
de Estado 32. En su alegato no
consideran la fuerza que tiene un apropiado diseño constitucional, ni tampoco que
no se trata de
plantear una confrontación entre el gobierno federal y el de la nueva Ciudad de
México sino de resolver las necesidades de la gente y, en ese tono, que el soporte más importante de cualquier negociación del gobierno de
la Ciudad con los Poderes de la Unión, dependerá del nivel de integración que
tengan sus objetivos con el interés de la ciudadanía.
Otros afirman que sin municipios no se
puede garantizar en la Ciudad el goce de pleno de los derechos de ciudadanía, ni
lograr una participación social activa y vigilante de la acción de gobierno. Una
premisa que hace a un lado que, infortunadamente, en la mayor parte de los municipios libres del país, estos
asuntos están muy lejos de estar resueltos sólo por su naturaleza
constitucional, porque necesitan de una acción política proactiva, cuyo grado
de eficacia pasa por la necesaria renovación democrática del sistema de
partidos.
Un comentario adicional esgrime supuestos
criterios de seguridad nacional para oponerse a la edificación del Estado 32, estableciendo que su creación
pondría en peligro a los Poderes Federales, porque éstos correrían el riesgo de
quedar prisioneros de los locales. Esta es una opinión de corte autoritario
tradicional, que serviría igual para argumentar en contra de cualquier forma de autonomía para la Ciudad, por lo que no
vale la pena considerarla en esta reflexión, so pena de devolver el debate a
añejas discusiones ya rebasadas.
¿Qué hacer?...
Primero comprender que la Reforma
Política del Distrito Federal, es un tema de carácter federal y de interés
local, cuya resolución requiere alinear en su favor la correlación de fuerzas
en ambos campos. Después de julio 1 de 2012, el escenario más probable para la
Ciudad de México será de amplio peso local para las corrientes proclives a su
transformación, pero de gobierno dividido, incluso confrontado, en el ámbito
federal.
Segundo, a partir de armonizar las
características de las opciones aquí revisadas, conformar una propuesta conjunta
de máximo consenso posible, capaz de unificar una fuerza plural, o bloque
reformador, suficientemente grande para tener éxito, en un contexto todavía condicionado
por manifiestas resistencias conservadoras y también por confrontaciones
partidarias no resueltas.
Tercero, retomar el concepto de ciudad-estado para constituir la Capital Federal Autónoma de la Ciudad de
México, a partir de expedir una
denominada Constitución Política de de la
Ciudad de México, que comprenda un Estatuto de Capitalidad que delimite el marco competencial de
las autoridades locales y federales.
Es decir, el propósito es facilitar la
instauración de una Ciudad Capital Autónoma, integrante del pacto federal, sede
de los Poderes de la Unión, que toma la forma de una Gran Alcaldía, cuyo Poder Ejecutivo se conforma por un “Alcalde
Mayor” y un total de 17 concejales; organizada en su régimen interior a través de Departamentos Municipales; y dotada con un órgano legislativo con
atribuciones para presentar iniciativas de ley ante el Congreso de
la Unión, ser parte del Poder Revisor de la Constitución y con facultades de aprobación de la deuda
pública de la entidad, así como de emitir su propia ley de deuda pública, entre
otras; así como por un órgano judicial con una Corte
Constitucional integrada por siete magistrados nombrados por medio de mecanismos ajenos
a la participación unipersonal del titular del Ejecutivo local.
Que cuente con un sistema de elección directa del Alcalde Mayor por medio de listas,
registradas por los partidos políticos e integradas por el candidato a Alcalde a la cabeza y nueve concejales. Al partido que por sí
mismo obtenga el triunfo electoral, le corresponderá la titularidad ejecutiva y
la asignación de los nueve concejales registrados. Un número adicional de 8 concejales, hasta
formar los 17 propuestos serían atribuidos a los partidos que hubiesen obtenido
el segundo, tercero y cuarto sitios, en número de cuatro, tres y un concejal,
respectivamente para sumar el total de integrantes de la “Gran Alcaldía”.
Desde luego lo anterior es un bosquejo de lo que podría ser una
propuesta conjunta viable que permitiera impulsar el cambio detenido, cuya
forma final no le corresponde platear a este ensayo, porque es motivo de la
capacidad creativa, responsabilidad y generosidad políticas, de una clase que
tiene ante sí la posibilidad de revertir el impasse
que nos estanca para ocupar el lugar de nación moderna, democrática, justa,
igualitaria, educada y prospera que le corresponde a México en el siglo XXI.
Los primeros gobiernos surgidos de la
alternancia no supieron, ni quisieron lograr esa nueva unidad de la pluralidad;
es deseable que los que vengan si puedan hacerlo, porque ya nuestros márgenes
de maniobra están muy delgados y en consecuencia hay que actuar.
Sobre el tema ver: Todo pacto fiscal se sustenta en un Pacto de Poder, porque al final son lo mismo. "La cuestión fiscal es la columna vertebral
del Estado, es la versión en ingresos y egresos del acuerdo político que
soporta a la República; su estado de salud es un indicador de la vigencia
de ese contrato. Si lo fiscal enferma, es capaz de producir el derrumbe del
sistema político; su desplome es una condición sine qua non de los estados fallidos. Su sanidad siempre descansa
en la equidad y contribuye a la concordia. La historia mexicana da cuenta del
derribe fiscal de estructuras políticas desde el siglo XVIII, a lo largo del
siglo XIX y más recientemente del colapso del Régimen de la Revolución en 1982.
En torno a lo fiscal se detonó también la Revolución Francesa, después de años
de abusos y de irresponsabilidad de las élites monárquicas" El Teletón
fiscal… J. Alberto
Aguilar Iñárritu. El Universal. Octubre 29, 2010
La solución es propiciar que las fuerzas
pacten en términos de programas de gobierno y de actores capaces de llevarlos a
buen término, algo muy distante a la coalición electoral y desde luego a la
cooptación individual de funcionarios, sedicientes miembros de partidos distintos
al que comanda el Ejecutivo, que hemos visto en los últimos doce años.
Sobre el tema ver: 2012, La última elección del siglo XX,
J. Alberto Aguilar Iñárritu, Editorial Porrúa/Facultad de Derecho, UNAM/COPUEX, 2012 y Semipresidencialismo en México ¿salida del
estancamiento del régimen? José Alberto Aguilar Iñárritu, Escuela de
Administración Pública del Distrito Federal 2012
Como parte de esta reforma, no puede dejarse
de lado la necesidad de revisar la capacidad administrativa del Ejecutivo, muy
menguada en los últimos tiempos, -si nos atenemos a los resultados de su
gestión presupuestal-, tanto en términos de eficiencia y eficacia del gasto,
como de transparencia y rendición de cuentas. De igual forma es necesario
trabajar sobre la actual capacidad administrativa del Congreso, que aunque en
su diseño general tomará la forma que le corresponda según el tipo de régimen
político que al final se asuma, no se pueden obviar sus claros pasivos en
materia de eficacia, transparencia, rendición de cuentas y en general en la
gestión de sus legisladores y vida interna de la institución.
En ese sentido se considera insuficiente el actual Libro Segundo del Código Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales (COFIPE) como
instrumento regulador de la constitución, vida interna, prerrogativas y obligaciones de los
partidos, así como los derechos y obligaciones de sus candidatos y militantes.
El
federalismo unitario: Su
origen y sostén fue el presidencialismo propio del régimen de partido hegemónico;
no obstante el arribo de la alternancia, este sigue vigente, lo cual comprueba
que no se ha profundizado la democracia, ni se han actualizado en consecuencia
sus instituciones; su principal característica es que la soberanía de éste es
superior a la suma de los estados; su forma de operación es introducir un
ordenamiento administrativo piramidal por el cual los órdenes estatal y
municipal quedan subordinados y dependientes del nivel federal central. Superar esta forma añeja de federalismo
resulta inaplazable, toda vez que sin un esquema que otorgue una mayor
soberanía a los estados y a los municipios y no simplemente una mayor
desconcentración administrativa, estos no podrán constituir los agentes activos
del desarrollo que necesita México para aprovechar a cabalidad y potenciar, las
ventajas competitivas de todos, de cada uno de ellos, y de sus posibles grados
de asociación, en el entorno global.
Ver: Origen, evolución y perspectivas del federalismo mexicano. Ricardo
Monreal Ávila. Ed. Porrúa. México. 2004
En doscientos años de vida
independiente, está a punto de nacer el primer eje transversal de comunicación
regional con la terminación de la carretera Matamoros-Mazatlán que unirá al
noreste con el noroeste del país. El otro eje concebido desde hace muchos años
sigue en espera de ser resuelto para unir al Pacífico con el Golfo de México, a
través de los Estados de Oaxaca y Veracruz, en el Istmo de Tehuantepec. Para
dimensionar este ejemplo, baste recordar que a finales de la década de los años
60 del siglo XIX, los Estados Unidos lograron conectar la comunicación
trasversal de ese país y conquistar el “salvaje”
oeste mediante la conclusión de su primer ferrocarril transcontinental, que fue
inaugurado en la famosa ceremonia del “Golden
Spike”, lo cual constituyó un gran detonador del mercado interno y también de
la conectividad de esa nación con internacionalización económica del mundo de
entonces.
Asunto de razón más
que evidente en esta época de la globalización, donde alianzas modernas tan
importantes como la Unión Europea se basan en el principio de subsidiaridad,
que arroja luces respecto de ¿qué
hacer? para una mejor gobernanza global, que implica por ejemplo relativizar
los formidables intereses del capital financiero , en la toma de decisiones
mundial, respecto de los intereses de la humanidad en su conjunto, al impulsar
por vía de una suerte de federalismo planetario, la perecuación de los mismos.
No se está en contra de
promover la homogenización de causas y de normas, sino a favor de evitar su
implantación autoritaria. Es el caso por ejemplo del debatido, -desde los
constituyentes de 1917-, y aún no resuelto tema, sobre la jurisdicción de las islas, cayos e islotes del territorio nacional.
Un territorio tan amplio que podrían caber en él varios estados de la República
y tan rico y estratégico que su adecuada gestión fortalecería el desarrollo
nacional. Sin embargo, es un asunto sólo atendido por la Secretaría de Marina
en lo que a su perímetro corresponde, pero desatendido a nivel de una oficina
menor de la Secretaría de Gobernación, que no conoce ni siquiera su número. Es
un territorio de la nación que normalmente sólo conoce de actos de gobierno, cuando
estos son ejercidos por los Estados que paradójicamente ahí carecen de jurisdicción.
Esto debe ser motivo de reforma al artículo 48 de la constitución, -como muchos
lo hemos propuesto-, al menos respecto de aquellas demarcaciones marinas que situadas
a 200 millas náuticas del litoral los Estados. Ya es tiempo de arreglar ese
asunto y que su jurisdicción sea competencia de las entidades federativas,
diría de todas ellas, porque como resultado de arreglos de "recámara"
o paralelos, que se dieron en la negociación de 1917, se acordó entonces hacer
la "...excepción de aquellas islas sobre las que hasta la
fecha hayan ejercido jurisdicción los estados". Este artículo
48 fue reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la
federación el 20 de enero de 1960, se necesita volver a reformar para hacer
valer aquello de que el territorio de la federación se integra a partir del
territorio de los Estados miembros y son estos también quienes otorgan el
territorio para la residencia de los Poderes de la Federación
De nuevo, es un diseño que reduce el potencial
de desarrollo nacional, no fomenta la relación entre las entidades federativas,
ni la posible constitución de niveles
intermedios de gobierno que otorguen eficacia a la gestión de áreas complejas
como las metropolitanas, ni facultades expresas que tiendan a la creación de
cuencas regionales para potenciar su desarrollo, como ya fue comentado.
Monreal hace varias
propuestas para que funcione el denominado federalismo sustentable: redistribución de facultades
constitucionales entre los órdenes de gobierno para la corresponsabilidad de
estados y municipios en materias como combate al narcotráfico, políticas medio
ambientales, administración y aprovechamiento de las fuentes de energía,
infraestructura carretera y portuaria, entre otros; una nueva Ley de
Coordinación Hacendaria; reelección inmediata de presidentes municipales y
diputados locales; reconocimiento a partidos regionales y candidaturas
independientes; eliminación de senadores
plurinominales; constitución de tribunales de plena legalidad y de última
instancia en los estados de la República; creación del amparo local;
Bicameralismo legislativo a nivel estatal; creación de un “cuarto orden de
gobierno”, que funcionaría a través de órganos de mando territorial, para
resolver con eficacia los líos por la conurbación de dos municipios o dos
estados; conformar cinco nuevos estados de la República; realizar una profunda
modernización administrativa; garantizar la transparencia y la rendición de
cuentas; transferir poderes de decisión, evaluación y fiscalización a los
sectores de la sociedad civil y a las comunidades. Ver: Origen, evolución y perspectivas del federalismo
mexicano. Ricardo Monreal Ávila. Ed. Porrúa. México. 2004
Ver: Origen, evolución y perspectivas del
federalismo mexicano. Ricardo Monreal Ávila. Ed. Porrúa. México. 2004
Ver: La cuestión del gobierno
representativo en el distrito federal mexicano. Ignacio Marván Laborde. Año 2001. Número 4. Enero-Junio. Revista Mexicana de
Derecho Constitucional
Ver: La cuestión del gobierno
representativo en el distrito federal mexicano. Ignacio Marván Laborde. Año
2001. Número 4. Enero-Junio. Revista Mexicana de Derecho Constitucional
Ver:
La cuestión del
gobierno representativo en el distrito federal mexicano. Ignacio Marván
Laborde. Año 2001. Número 4. Enero-Junio. Revista Mexicana de Derecho
Constitucional
La negociación que culminó en la reformas
referidas, resultado de las legítimas proclamas progresistas por democratizar
el país y en particular a la Ciudad de México, tuvo como trasfondo la lucha
entre dos proyectos o visiones rivales, que le estamparon un sello de
particular confrontación al proceso. Son dos corrientes que se agruparon en
torno a la necesidad de sustituir y/o modernizar el pacto de poder de la
Revolución, colapsado en 1982, -también referido en la primera parte de este
trabajo-, que surgen al rompimiento del partido hegemónico al derrumbe del
antiguo régimen. Ambas se rencuentran en esta negociación, una desde Los Pinos
y la otra desde la oposición, en los prolegómenos de la crisis del modelo
propuesto desde el poder hacia 1994, que he denominado la modernización
fallida.
Ver: La cuestión del gobierno
representativo en el distrito federal mexicano. Ignacio Marván Laborde. Año
2001. Número 4. Enero-Junio. Revista Mexicana de Derecho Constitucional
