EL CENTRO DE INVESTIGACIONES
LEGISLATIVAS DE LA UAM- IZTAPALAPA,
LA CÁMARA DE DIPUTADOS, EL SENADO
DE LA REPÚBLICA, LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DF, UACM Y BUAP
HACIA UNA AGENDA DE INNOVACIÓN
LEGISLATIVA: La experiencia de una Ley Marco en México
J. ALBERTO AGUILAR IÑÁRRITU
AGOSTO 20 2013
SÍNTESIS
La innovación del Poder Legislativo
en México, sin duda constituye otra de las grandes tareas insuficientemente
satisfechas en la inaplazable actualización democrática de las instituciones
mexicanas. La transición democrática resolvió el componente electoral del nuevo
régimen político todavía en construcción, no así los aspectos relativos al
ejercicio democrático del poder, donde entre otras problemáticas destacan las derivadas
de la no resuelta ecuación presidencialismo-multipartidismo cameral, la
creciente pérdida de representatividad ciudadana del sistema de partidos
políticos, la progresiva desnaturalización del federalismo y los acendrados vicios
del sistema judicial.
Todo ello conforma una gran agenda
que debe ser entendida por sus partes y resuelta en consecuencia. Es indudable
que en la innovación de las prácticas legislativas se focaliza un factor
central del cambio deseado, en la ruta de contar con una democracia eficaz. En
ese tenor, la aplicación en el 2007 de una Ley Marco para la
resolución de una ambiciosa agenda de Reforma del Estado, constituye una
experiencia que debe ser revaluada en el marco de esta reflexión de
transformación, en especial a la luz de las características de otro ejercicio
excepcional todavía en acción: el denominado Pacto por México.
INTRODUCCIÓN
En el
contexto del profundo debate postelectoral de 2006, habiendo alcanzado poco más
del 35% de la votación y con tan solo un 0.56% de diferencia respecto de la
votación obtenida por la segunda fuerza que argumentaba fraude y le negaba el reconocimiento
a su elección[1],
la nueva administración presidida por Felipe Calderón Hinojosa, a partir de su
déficit de legitimidad, se aprestaba a gobernar un país con grandes rezagos
institucionales, además de sociales, económicos y políticos.
No obstante
los esfuerzos que en su momento había hecho la Comisión Especial para la Reforma del Estado (CERE)
en el año 2000 y otros actores parlamentarios, a lo largo del primer sexenio
del arribo de la alternancia, prácticamente no había avances en materia de
actualización institucional para la gobernabilidad y por tanto se carecía de
mecanismos o reglas que permitieran encarar el grave conflicto que ponía en tela
de juicio la legitimidad de la reproducción del sistema.
Más aún, las
propias instituciones electorales, hijas doradas de la transición, habían sido
seriamente golpeadas en su credibilidad. La descalificación electoral también desautorizaba
a los gobiernos locales, los más del PRI, y ponía de manifiesto su rezago
democrático. Eran acusados de haberse asociado con el partido triunfante y un
sector magisterial corporativo, para intervenir en el proceso y contribuir a sesgarlo,
al jugar contra el candidato del PRI, que no les era grato, y desde luego contra
el candidato del PRD y sus aliados, que tampoco les era grato.
Una trama
por demás explosiva ante la cual no había mucho margen de acción, porque como
ya se dijo, éste no se había construido, porque entre quienes habían arribado a
la toma de decisiones del sistema en el 2000, como resultado de la transición a
la democracia, parecía privar la idea de que bastaba que el voto contara y se
contara para consolidarla. En consecuencia, sobre el ejercicio democrático del
poder se actuaba muy poco.
No se comprendía, como ahora todavía plenamente
no se hace, que las elecciones existen para organizar la lucha por el poder
entre adversarios pactados, y en su caso incorporar a nuevos actores a ese
conjunto de reglas acordadas, no para dirimir conflictos entre enemigos, porque
su divisa es derrotar, pero conservar a los contrincantes, no aniquilarlos, e
incluso una vez concluido el proceso se trata de sentar las bases para que el
derrotado otra vez intente ganar y el triunfante lo permita, aunque
legítimamente luche por mantenerse en el poder, incluso incorporando a quien
perdió.
Es por tanto, en el ejercicio de gobierno
donde ambos procesos se construyen, como oposición y como gobierno, y en el
cual, en una democracia, deben existir las condiciones para reconocer que nadie
gana todo, ni nadie pierde todo y que ambos constituyen factores para hacer
realidad las demandas y mandatos de sus representados, porque excluir al
derrotado implica hacerlo con sus votantes y no acatar el veredicto de la
mayoría, conlleva a confortarla y a impedir la democracia que a todos reúne. Es
al final reconocer que todos, triunfantes y derrotados, constituyen minorías de
la diversidad social, más o menos articuladas para potenciar su número, y que
no se puede culpar al árbitro electoral por los males que conlleva la ausencia
de pactos entre contendientes.
En 2006, habían
pasado seis años dominados por el desencuentro entre los poderes Legislativo
y Ejecutivo, y sin embargo persistía la
cerrazón ante toda propuesta destinada a modificar el régimen de Estado y de
gobierno y por tanto, no sólo la ecuación entre sistema Presidencial y Congreso
dividido o pluralidad política, se encontraba, como todavía lo está, lejos de
ser resuelta en favor de una democracia eficaz, sino que ahora su ineptitud lo contaminaba
todo, lo nuevo y lo viejo, y ponía en riesgo a la propia democracia. Como hoy,
entonces no había suficiente conciencia sobre la imperiosa necesidad de
reconstruir o mejor dicho edificar un nuevo Pacto de Poder, como basamento de
la nueva pluralidad que ahora podía disputar y asumir las riendas políticas del
país alternativamente.
No se
entendía y todavía no hay mucha claridad al respecto, que toda transformación
política, económica y social, del alcance de la transición mexicana a la
democracia da lugar a una nueva época y que esta necesita constituir un nuevo
Bloque Histórico de Poder para consolidarse y así estar en condiciones no sólo
de definir mayoritariamente, en sus fundamentales, su hoja de ruta nacional. No se asumía, como ahora tampoco se hace, que en doscientos años de vida
independiente, México ha sido posible gracias a la celebración de tres grandes
pactos de poder que en cada época permitieron edificar y remozar el marco institucional
con el que contamos:
El pacto de
Guadalupe Victoria que nos dio nación; el conformado desde Juárez hasta Díaz
que consolidó el Estado; y el creado desde Obregón y Calles hasta Cárdenas que
nos dio un régimen para gobernar la Revolución, mismo que ante su agotamiento en
los años 60 del siglo pasado, optó por abrir en 1977 las puertas a la
transición democrática ya referida y terminó su vigencia en 1982 en medio de
una profunda crisis fiscal, que hizo colapsar al régimen revolucionario y urgir
a la política a desarrollar una nueva propuesta.
A partir de 1983 se intento una vía y en una década alcanzó a lograr
cambios profundos pero no consensos mayoritarios, para posteriormente desembocar
en 1994 en una nueva crisis política y económica con fuerte impacto social. Más
allá del debate ideológico sobre ésta propuesta referida, que asumió el camino
de la integración global y que se confrontó con las que buscaban preservar el
desarrollo endógeno y la protección social de la revolución, su problema, -y
tal vez de ambas-, es que no fueron capaces de articular mayorías estables, desde
luego no sólo político-electorales, sino también sociales-civiles y locales-mundiales,
que sustentaran sus proyectos.
Tampoco los subsiguientes gobiernos de 1994 a 2012 hicieron nada al
respecto, no apostaron por la fortalecer la República para incluir y ecualizar
a todos los parciales, menos aún entendieron la urgente necesidad de construir
un nuevo pacto nacional mayoritario de minorías activas en lucha por el poder[2]. Desde entonces México busca el cuarto pacto de
poder de su historia, el Pacto de Poder de la Democracia, de la República de la
Democracia, que a lo largo de tres décadas no ha logrado terminar de concretar y
con frecuencia se ha extraviado siguiendo senderos fallidos, -por excluyentes-,
en el camino hacia la plena modernización nacional[3].
Sin duda hay importantes cambios parciales, pero no una reexpresión del sistema de gobierno acorde con las nuevas
realidades, lo cual termina presionando aún más al desactualizado marco
institucional y comprometiendo su maniobrabilidad. Ahora en 2013, -como trataremos más
adelante-, veremos si el Pacto por México puede ir más allá de la coyuntura
para inducir una estructura que supere y mejore su rol o sólo terminará su vida
útil en medio de un proceloso mar de contradicciones, afectaciones y reclamos.
En fin, de regreso a nuestro tema, en 2006 la prioridad era dotar de
gobernabilidad al país en las graves condiciones antes referidas, se perfilaban
dos propuestas, una la política, que planteaba hacerlo avanzar por el
itinerario de la profundización democrática y otra que se manifestaba por el
despliegue de la fuerza como vía "legitimadora"
y de control. Al final se despreció la primera y ganó la segunda propuesta: se entronizó
la guerra contra el crimen como divisa del gobierno calderonista, pero hubo una
experiencia importante que durante seis meses dio resultados, del año que tenía
previsto para su desempeño, antes de que sufriera los embates de sus
adversarios y fuera mediatizada: la Ley para la Reforma del Estado de 2007.
LA EXPERIENCIA DE UNA LEY MARCO PARA EL
LEGISLATIVO EN MÉXICO: LOS BEMOLES
En primer término, vale preguntar: ¿qué es una Ley Marco o Cuadro? El
Congreso de Colombia define una Ley Marco como "aquella que establece las normas generales y señala los criterios a los
que debe sujetarse el gobierno con relación a determinados asuntos establecidos
en la Constitución"[4]. Tratadistas
del Derecho Constitucional, como el Doctor Miguel Acosta Romero, establecen
que "El fenómeno de la Ley Marco (...) nació en Francia
(...) a partir de 1926 y (fue) trasplantada a nuestro país (en los
cincuentas, 1956) aproximadamente"[5].
"Se conoce como
legislación por decreto (...) las
Leyes Marco (son la) delegación de la
facultad reglamentaria material, funcionarios que no tienen constitucionalmente
facultades para ello, emiten reglamentos que van más allá del mero contenido de
este tipo de disposiciones jurídicas". Respecto de "(...) la significación y el alcance de
las Leyes Cuadro o 'Leyes Marco' (...) resulta
conveniente exponer los conceptos o definiciones (de) los jus-publicistas de Francia:
a) Sostiene André de
Laubadere que las "Leyes Cuadro" consisten en una práctica, por medio
de la cual el parlamento no hace figurar en la ley sino los principios de la
materia respectiva, dejando a los reglamentos la potestad de desarrollarlos ampliamente. (Laubadere, André de, Traite Elémentaire de Droit Administratif. Libraire General de Droit
et de Jurisprudence cuatrieme éditions.
Paris, 1967)
b) Por su parte, Jean
Rivero escribe que con la expresión "Leyes Cuadro", a partir de 1946,
se designó a aquellas leyes que, en una materia específica, se limitaron a
definir las reformas por realizar, a precisar su "Cuadro", dejando la
ejecución de dichas reformas al gobierno, mediante la expedición de decretos,
pudiendo a través de éstos modificar la ley. (Rivero, Jean, Droit Administratif Dalloz, Troisieme édition, Paris, 1965)
c) Maurice Duverger afirma que la Ley Cuadro "es una ley
que solamente plantea los principios generales de una forma, remitiendo a
decretos gubernamentales la adopción de los detalles de aplicación" (Duverger, Maurice, Institutions
Politiques et Droit Constitucionnel, Presses
Universitaires de
France, Neuvieme éditions, Paris, 1966)[6]"
Es decir, una Ley Marco generalmente es considerada como un
procedimiento legislativo que amplía las
facultades reglamentarias del Ejecutivo, pudiendo estas ser ejercidas a través
de sus funcionarios, que llega a calificarse como una evicción del parlamento.
Sin embargo, en el caso que nos ocupa, el propio Legislativo mexicano se dotó
así mismo de un procedimiento de Ley Marco o Cuadro que le permitiera, en el cortísimo
plazo de un año, resolver los asuntos complejos comprendidos en una propuesta
de Reforma de Estado largamente aplazada, como una salida refundacional a la
seria crisis política que se vivía a finales del 2006 y principios del 2007. Es
decir, un procedimiento que ordenara y estimulara el trabajo legislativo
destinado a aprovechar la oportunidad de la crisis para dar un salto
cualitativo en la retrasada construcción institucional de la joven democracia
mexicana.
El desencuentro político entre sus principales fuerzas sellaba
la normalidad no deseada del sistema, y el parlamento, aunque también
distanciado entre sus partes, constituía el único punto de reunión. En
consecuencia a él le correspondía tender los puentes para acercar a todas las
fuerzas a un diálogo motivado por la transformación política de esa realidad acremente
cuestionada, que amenazaba con dislocar la funcionalidad del régimen. Entonces
se propuso la Ley para la Reforma del Estado.
No obstante su oportunidad y sus manifiestas virtudes,
aquilatadas positivamente desde su aprobación cameral, de origen la Ley causó
controversia, primero de tipo procesal; era cuestionada su necesidad: ¿por qué
un legislativo cuya misión es producir leyes, debe ser obligado por una ley? Se
hacía a un lado el sentido de orden, consenso político y social y la agilidad
que esta Ley podía imprimir al trabajo reformador del Congreso. Este punto se
solucionó rápido, no así el relativo a las suspicacias que su ejercicio habría
de generar entre las fuerzas más confrontadas: el PAN en el gobierno, y el PRD
en la oposición más dura, en especial las corrientes más cercanas al
ex-candidato Andrés Manuel López Obrador, en lo sucesivo AMLO; y también entre
grupos internos del PRI que se mantenían en lucha de reposicionamiento para
tomar las riendas de su partido de cara al 2012.
Para Calderón y AMLO, el punto nodal de esas desconfianzas
era que la propuesta provenía del PRI, lo cual suponían tenía la intención de
utilizar la crisis para fortalecerse después de ese triste tercer lugar
electoral propinado por sus divisiones y vendettas
internas. Al interior del PRI, los grupos que se habían opuesto, -incluso
contribuido-, a la derrota de su candidato presidencial Madrazo, recelaban del
peso que este ejercicio pudiera darle a su promotor, el senador Manlio Fabio
Beltrones, ligado con aquel.
Pero había más y en el desarrollo de los trabajos se
mostraron con claridad todas sus aristas. Para el presidente Calderón en el
propósito subyacía el objetivo de restarle fuerza -aunque muy mermada ya, en su
visión pesaba más su culturalmente presidencialista-, en especial cuando en la
agenda de la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del
Congreso de la Unión, en lo sucesivo CENCA, estaba el tema de reformar el
régimen de Estado y de gobierno. Las propuestas protoparlamentaristas tendían a
ser mayoría y proponían un sistema presidencial con prácticas parlamentarias (Gobierno de Gabinete) o, incluso,
semipresidencial. En este tenor paradójicamente coincidían también la propia
visión personal del ejercicio del poder que manifestaba AMLO y desde luego los
sectores dominantes del tradicionalismo priista, para los cuales el
presidencialismo más que ortodoxo es la divisa de su método de gobernar.
Un tercer aspecto del embate político contra esta
experiencia, provenía de la sospecha de AMLO sobre una supuesta intención mediatizadora que el
ejercicio de la Ley pretendía lograr respecto de su protesta contra la ilegitimidad del gobierno
de Calderón, ahora por complicidad con el PRI y las fuerzas moderadas del
propio PRD. El cuarto fue que los compromisos de agenda hechos por los partidos
políticos desde la primera reunión de instalación de la CENCA no se honraron en
la práctica, incluso fueron retirados, como fue el caso también de los propios
legisladores irrespetaron su Ley Marco.
Una vez concluida la consulta pública y elaborados los pre
dictámenes por los especialistas, al momento final de debatir en la CENCA,
entre legisladores y los otros actores participantes, las iniciativas para
precisar sus contenidos y así consolidar los consensos, los legisladores
optaron por hacer un vacío a las propuestas de los no legisladores, y se retiraron
de la CENCA para elaborar las iniciativas de ley en sus respectivas cámaras y
marginar así los demás actores convocados. Se fracturó por su eje el ejercicio
previsto por el reglamento de la Ley Marco.
El quinto punto de conflicto que comprometió este ejercicio,
devino de la acendrada práctica paritaria que priva en el legislativo mexicano,
que tiende a hacer rotativos entre las tres principales fuerzas políticas casi todas
las posiciones administrativas, con independencia de peso de representatividad
que haya logrado cada una de ellas o de la idoneidad del encargo para poder ser
objeto de esa tradición. Ese fue el caso de la Secretaría Técnica de la CENCA.
La naturaleza compleja del ejercicio, que involucraba legisladores, líderes
partidarios y civiles, así como especialistas, y sobre todo su corta duración, -un
año desde su arranque de cero, que fue muy poco-, requería diseñar un área
técnica imparcial, apoyada por todas las fuerzas, firme hasta el final del
ejercicio, no sólo como poste operativo de una organización con Presidencia
rotativa entre partidos y entre cámaras, sino sobre todo como memoria imparcial
de los acuerdos, responsabilidades y compromisos entre todos los actores
participantes. Este punto no se respetó
y en realidad hubo dos CENCA's, cada una de seis meses, lo que rompió la
continuidad de los trabajos y dislocó su dinámica, abriendo el espacio a los
conflictos mencionados en los puntos anteriores y potenciando su capacidad de
daño.
Una muestra verificable de la conflictividad inducida por
los adversarios de la Ley de reforma de Estado, fue la andanada de
cuestionamientos mediáticos que se precipitó sobre la CENCA, acerca de una
supuesta no pulcritud de su manejo administrativo, -como siempre, para pegarle
a lo que es grande, hay aventarle un poco de lodo y luego buscarle las
espinillas.
El asunto nunca fue más allá porque era falso de toda
falsedad. Si algo fue dotado de fuertes candados administrativos y mecanismos
de transparencia fue precisamente ese ejercicio, cuidado por el fiduciario del
mandato, el Banco del Ejército, un comité de tres senadores y tres diputados
que tomaban las decisiones administrativas y el propio aparato administrativo
de la CENCA que reportaba a ambos, pero
el golpeo cumplió su propósito de precipitar el descarrilamiento de un
magnífico ejercicio de transformación institucional.
LA EXPERIENCIA DE UNA LEY MARCO PARA EL
LEGISLATIVO EN MÉXICO: LOS LOGROS
El 14
de noviembre de 2006, el Senador Manlio Fabio Beltrones Rivera, presentó la iniciativa
con proyecto de Ley para la Reforma del Estado a nombre del Grupo Parlamentario
del Partido Revolucionario Institucional, misma que se publicó en el Diario
Oficial de la Federación el 13 de abril de 2007, comenzando así su vigencia de
un año.
El 25
de abril de 2007, se instaló la Comisión
Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión
(CENCA) y celebró su primera sesión de instalación en el Palacio de Minería, en
el que se nombró al Secretario Técnico y donde los partidos políticos nacionales
suscribieron el compromiso de presentar en un plazo de 30 días sus propuestas
en materia del Reforma del Estado, asunto que se concluyó en tiempo y forma y
de esta manera se dio inicio al proceso previsto por la Ley Marco.
El objetivo de la Ley fue “establecer los
mecanismos para el análisis, negociación y construcción de acuerdos para la
concreción del proceso de la Reforma del Estado Mexicano”. Para lo cual se creó
la multicitada CENCA, órgano rector y conductor de los trabajos, en el marco de
un procedimiento excepcional, que los partidos políticos y legisladores
acordaron como canal para presentar las iniciativas de reforma constitucional,
con el objeto de disminuir el riesgo de la dispersión y las redundancias[7].
La Ley
consideraba diferentes etapas en el proceso de la reforma, con el objetivo de
darle una secuencia lógica a los trabajos, pero sobre todo para la concreción
de acuerdos. Así lo establecía el artículo noveno: “el proceso de negociación y
construcción de acuerdos para la Reforma del Estado constará de las siguientes
etapas[8]:
I.
Presentación
de propuestas;
II.
Consulta
pública;
III.
Negociación
y construcción de acuerdos;
IV.
Redacción de
los proyectos, y
V.
Aprobación,
firma y presentación de iniciativas”.
Los partidos
políticos, así como el Poder Legislativo y los grupos parlamentarios, estaban
obligados a pronunciarse sobre cinco temas fundamentales[9]:
I.
Régimen de
Estado y Gobierno;
II.
Democracia y
Sistema Electoral;
III.
Federalismo;
IV.
Reforma del
Poder Judicial, y
V.
Garantías
Sociales.
Estos fueron los grandes ejes que serían la base para la presentación de
propuestas y que, posteriormente, darían origen a la agenda temática de la
reforma. El 24 de mayo de 2007, los partidos políticos presentaron 532
propuestas. La siguiente etapa fue la Consulta Pública. Se llevaron a cabo foros en
cinco diferentes ciudades del país en los cuales se registró una nutrida
participación expresada en 1,157 ponencias que contenían 5,656 propuestas
específicas. Éstas también debieron considerarse como insumos para los grupos
de trabajo[10].
Para procesar la información originada en el ejercicio y organizada por la
CENCA, un total de: 6,188 propuestas, (532 de los partidos políticos y 5,656 de
la sociedad), se solicitó el concurso de cinco prestigiadas instituciones académicas
y civiles. Se les pidió precisar y jerarquizar la misma con imparcialidad y
alta calidad técnica, a partir de aplicar a las propuestas tres criterios: idoneidad,
incidencia y viabilidad legislativa. El propósito final era facilitar la
deliberación y la toma de decisiones al interior de la CENCA:[11]
I.
Régimen de Estado y de gobierno. Instituto de Investigaciones Jurídicas,
UNAM.
II.
Democracia y sistema electoral. Centro de Estudios para un Proyecto de
Nación (CEPNA)
III.
Federalismo. Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)
IV.
Reforma al Poder Judicial. Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM.
V.
Garantías Sociales. Seminario Universitario de la Cuestión Social, UNAM.
Desafortunadamente, como ya se estableció en el apartado anterior, estos
insumos no fueron considerados para la siguiente etapa que era justamente seleccionar aquellas
propuestas que mejor cumplieran con los requisitos determinados y proceder a
discutir y a lograr su conclusión en iniciativas de ley, mediante el criterio
de haber alcanzado el máximo consenso posible, -regla decisoria de la CENCA-, para seguir su camino hacia alguna de las dos
posibles cámaras de origen y convertirse en ley[12].
A pesar de que el Reglamento establecía que los temas propuestos por los
partidos políticos serían parte de la agenda de la CENCA, y por ende procesados
dentro de cada uno de los grupos de trabajo, esto no fue cumplido. La agenda se
redujo a los temas acordados por los tres partidos mayoritarios, al margen de
los procedimientos establecidos[13].
Además de resolver su operación en los términos anteriores, en sus primeros seis meses de vida, la CENCA
dio un espacio fundamental a la ciudadanía a través de la incorporación de
redes de organizaciones civiles de diferente índole. Creó el Observatorio
Ciudadano para la Reforma del Estado que participaba tanto en los grupos de
trabajo, como en la plenaria de la CENCA, con voz pero sin voto. Realizó una
intensa campaña en los medios de comunicación que promovía la socialización de
la Ley, sus trabajos y sus resultados, lo que transparentaba las negociaciones
y acuerdos –al menos en un inicio-. En su segundo semestre de existencia, todo este
esfuerzo, al igual que sus anteriores compromisos, fue también hecho de lado en
la etapa final de la Comisión[14].
Otra de las virtudes de la Ley era el establecimiento de una clara
metodología que marcaba la pauta de los participantes, para así llegar a los
resultados que se esperaban. Siguiendo esto, se arribó a un importante acuerdo:
la reforma constitucional en materia electoral. Como lo marcaba la Ley, las
decisiones se tomarían con el máximo consenso posible, lo que facilitó la
aprobación de la reforma[15].
Sin embargo, después de este crucial momento, la CENCA perdió fuerza. Como
ya se dijo debido a que los procedimientos y metodología fueron abandonados en
función de privilegiar la opacidad de los acuerdos entre los tres partidos con
mayor presencia en las Cámaras y que el resto de los actores fueran simples espectadores[16].
Se violentó la esencia de la CENCA y se provocó su fracaso. La falta de
compromiso de los partidos fue el factor clave del debilitamiento de la CENCA. El
abandono del sistema igualitario establecido por la Ley, los acuerdos fuera de
borda y las concesiones coyunturales, la renuncia a propuestas originales, vetos
de todo tipo y la agresión mediática sin defensa, terminaron con la CENCA[17].
De esta manera, la capacidad para
involucrar a partidos políticos, organizaciones no gubernamentales y
especialistas en un sólo espacio de ejercicio parlamentario, considerada una de
las ventajas de la Ley, no pudo resistir la competencia de la facultad
constitucional del Legislativo para iniciar leyes. Los legisladores prefirieron
dar la vuelta al debate plural, antes que cumplir su compromiso de ejercer su
facultad en correspondencia procesal con la CENCA. Ésta perdió su autoridad vinculatoria
entre su debate interno y el proceso legislativo y dejó de tener sentido; ya no
tenía fuerza para acordar reformas, las negociaciones volvieron sólo al acuerdo
interior de los grupos parlamentarios; la Reforma del Estado había sido otra
vez pospuesta.
Como se podrá observar, el trabajo de la CENCA
durante sus seis primeros meses, aportó todos los elementos para trabajar en
los acuerdos y presentar las iniciativas de ley antes del 13 de abril del 2008,
fecha en que concluían los trabajos de la Ley para la Reforma del Estado. En
ese sentido como ejercicio con creces cumplió y demostró su utilidad, permitió la revisión de la temática
constitucional del país pendiente de modificar y contribuyó a la socialización
plural de las propuestas, sin embargo su resultado final fue decepcionante; hay
quienes en su momento llegaron a hablar de un fraude a la ley[18].
EL PACTO POR
MÉXICO
No obstante las expectativas declaradas por el equipo del candidato
ganador de las elecciones a presidenciales 2012, que vislumbraban el triunfo
hegemónico de sus colores, la realidad político-electoral de México se volvió a
imponer y Enrique Peña obtuvo poco más del 38% de la votación total[19]. Una cantidad de votos
suficiente para portar legítimamente la banda presidencial, pero insuficiente
para lograr por sí sola, como primera minoría,
los votos que necesita en el Congreso
para llevar adelante su programa.
Es decir, de nueva cuenta, un nuevo gobierno de la era de la alternancia,
se vuelve a enfrentar al tema de la necesidad del cogobierno para construir las
mayorías estables que requiere su función, sin contar con el marco
institucional que se lo permita. Por el contrario, las restricciones o
desestímulos al acuerdo en un contexto de gobierno dividido, propios de sistema
presidencial ortodoxo, basados en la premisa de que el que gana, gana todo y el
que pierde, pierde todo, obstaculizan aún más su tarea.
Su solución fue proponer la creación de otro procedimiento excepcional
para resolver los acuerdos que requería alcanzar: el Pacto por México. Una
propuesta que si bien habla de una rápida y pragmática capacidad de respuesta
del gobierno de Peña, su existencia vuelve a poner sobre la mesa la necesidad
de solventar de una vez por todas el multipospuesto tema de la reforma del
régimen de gobierno, sobre el cual existe una gran cantidad de propuestas de
calidad, todas utilizables. Hay avances y seguramente muy pronto habrá más,
pero sigue sin darse una salida estructural o de conjunto a los requerimientos en
esta materia.
El Pacto por México que reúne al gobierno, a los partidos políticos y
recientemente a legisladores y algunos actores civiles, estos último sólo con
voz, demostró su eficacia al lograr que las cámaras votaran positivamente las
denominadas reformas laboral, educativa y de telecomunicaciones, que formaban
parte del listado de compromisos que se dieron las partes.
Sin embargo, tanto el avance de los calendarios electorales, como la
sensación de desgaste que los partidos de oposición consideran que el Pacto les
genera con sus públicos, al mirarse subordinados al gobierno, -lo cual no es
necesariamente real-, sirve como argumento para dirimir sus pugnas internas y
los desencuentros con el legislativo. Este no está de acuerdo en ceder al Pacto
sus facultades deliberativas y legislativas, y lo manifiesta golpeando a este aparato.
Estos conflictos resultan en primer lugar del sentido mismo de
excepcionalidad del mecanismo concertador, lo cual le imprime la necesidad de
ir a contra corriente de un sistema que justamente funciona al revés; de ahí la
necesidad de apresurar el cambio estructural. Pero también de que el Pacto se
confronta con la naturaleza misma de la democracia que no es un régimen de
consenso, sino de mayoría, es decir la toma de decisiones eventualmente puede
caminar por las riveras del consenso, pero su normalidad es hacerlo por la mayoría,
algo que este sistema está impedido a conformar de manera estable por no
aceptar la reforma del régimen para darle plena correspondencia con la
pluralidad de la democracia.
El tercer punto es que el Pacto por México es un mecanismo de gobierno,
no de cogobierno, aunque por las propuestas plurales que contiene así lo
quieran hacer ver sus participantes. La verdad es que para la percepción
general el Pacto es del gobierno, a diferencia de un cogobierno, donde la
identificación social de propuestas y acciones hace tan visibles a todas las
partes alícuotas, que los lleva a participar juntos en las elecciones por el
tiempo que dure el acuerdo y deseablemente a lo largo del período de gobierno.
El cuarto punto, es que el Congreso, se percibe rebasado por los partidos
o sus dirigencias integrados al Pacto y en buena medida a remolque de sus
decisiones, propiciando una suerte de evicción parlamentaria que ya fue
considerada críticamente en la descripción de las Leyes Marco o Cuadro.
En síntesis, el Pacto por México es un mecanismo que funciona con grandes
costos políticos, bueno cuando no se tiene otra cosa, como deseablemente un
régimen de gobierno reformado que naturalmente genere acuerdos de mayoría para
conducir a la nación. Seguramente
conforme a la complejidad de los temas que se tienen en puerta avancen, -como
las reformas fiscal y energética-, su explosividad desgastará más al Pacto por
México y se elevarán los costos políticos de todos. Entonces habrá que voltear
a las agendas pospuestas, dejar la salidas coyunturales y decidirse a retomar
el rumbo de la Reforma del Estado, antes de que sea demasiado tarde.
[1] "El cómputo final realizado por el Tribunal Electoral registró una
votación final a favor de Felipe Calderón de 14 millones 916 mil 927 votos;
Roberto Madrazo, de la Alianza por México, 9 millones 237 mil, y Andrés Manuel
López Obrador, 14 millones 683 mil 96 votos". El Universal Septiembre 5, 2006.
[2] "..
la conformación del acuerdo político
nacional o pacto de poder mayoritario, que funde y soporte a la democracia como
nueva época de la nación...un gran concierto de voluntades entre todos los
segmentos plurales de poder o al menos entre su mayoría absoluta...un pacto mayoritario de minorías activas,
donde se convienen las líneas básicas del rumbo nacional. Ver 2012: La última elección del siglo
XX, J. Alberto Aguilar Iñárritu, Pag 5, 6 y 7 "La sucesión
Presidencial 2012. ¿Qué hacer para legitimarla, por qué cómo y cuándo?
Editorial Porrúa/Facultad de Derecho, UNAM/COPUEX Diciembre 12, 2011
[3]
México, una modernización fallida. J. Alberto Aguilar Iñárritu. “Balance
en el proceso democratizador de México 1988-2009”. Editorial
Porrúa/Facultad de Derecho/UNAM/COPUEX. 2010.
[5] Las
Leyes marco y su impacto en la Seguridad Jurídica Dr. Miguel Acosta Romero.
Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas. UNAM p. 9 http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/facdermx/cont/183/dtr/dtr1.pdf
[6] De los criterios antes
expuestos, se derivan las siguientes consideraciones: Los autores coinciden en
describir a las "Leyes Cuadro o Marco" en la tendencia a modificar, a
atemperar el principio de la división de poderes. Se trata, sostienen, de
retirarle la rigidez a dicho principio para impedir las etapas lentas del
proceso legislativo o conferirle más dinamismo y creatividad jurídica del
órgano Ejecutivo. No se pretende, mediante las "Leyes Cuadro", evitar
1á creatividad legislativa,
sino únicamente sentar las bases de la materia que se pretende regular. Su
expedición, su breve enunciativo contenido y las amplias facultades
complementarias concedidas al Ejecutivo, hacen que su utilización se califique
de "Ampliación de la facultad reglamentaria" (Rivero),
"Extensión excepcional del poder reglamentario" (Laubadére),
"Evicción del parlamento como Órgano Legislativo" (Prélot) y
"Tentativa de fortalecimiento del Ejecutivo" (Duverger). Ídem p. 10 y
11.
[7] Ver Balance de los Trabajos de
Comisión Ejecutiva para la Negociación y Construcción de Acuerdos para la
Reforma del Estado (CENCA). Asociación Nacional para la Reforma del Estado. Abril
2009
[10] Ibídem
[11] Toda la información está organizada en las
publicaciones de CENCA que fueron entregadas para formar parte del acervo de
varias bibliotecas, en particular están disponibles en el Instituto Belisario
Domínguez del Senado de la República.
[12] Ídem
[13] Ibídem
[14] Ver Balance de los Trabajos de
Comisión Ejecutiva para la Negociación y Construcción de Acuerdos para la Reforma
del Estado (CENCA). Asociación Nacional para la Reforma del Estado. Abril 2009
[15] Ibídem
[16] Ibídem
[17] Ibídem
[18] Ídem
[19] Enrique Peña Nieto, obtuvo el
38.21% de la votación, (...) un total de 19 millones 226 mil 673 sufragios. Andrés
Manuel López Obrador, candidato del Movimiento Progresista, obtuvo el 31.59% de
los votos, (...) un total de 15 millones 896 mil 756 sufragios. Josefina
Vázquez Mota, candidata del PAN, acumuló 12 millones 786 mil 532 votos, el
25.41%; (...) Gabriel Quadri obtuvo un millón 150 mil 652 sufragios, (...) el 2.29 %. La votación por los candidatos no
registrados representó el 0.04% del total, (...) 20 mil 907 sufragios. Organización
Editorial Mexicana. 6 de julio de 2012 . http://www.oem.com.mx/notas/n2608150.htm
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