CONSTRUYENDO
EL FEDERALISMO DEL SIGLO XXI
INSTITUTO DE ESTUDIOS DEL FEDERALISMO "PRISCILIANO
SÁNCHEZ"
J. ALBERTO AGUILAR IÑÁRRITU
JUNIO 17, 2013
GUADALAJARA, JALISCO
CONTEXTO
En primer término quiero agradecer la amable invitación
que me ha hecho el Dr. Javier Hurtado para participar en este importante evento
y saludar a dos destacados juristas, mis compañeros de mesa, María del Pilar
Hernández Martínez y José Barragán Barragán, así como reconocer a todos ustedes su amable
presencia.
Celebrar el 190 aniversario de la creación del Estado de Jalisco y del
inicio del Federalismo mexicano, es
honrar la memoria de muchos vibrantes episodios definitorios de nuestra
historia política, donde la convicción libertaria de este pueblo de occidente se
convirtió en un baluarte de la fórmula que, en el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana, permitió
unir a la nación en los primeros tiempos de su compleja gestación.
Es, desde luego, honrar también, en las enormes figuras de Prisciliano
Sánchez y su "Pacto Federal de Anáhuac" y de Mariano Otero y su "voto
particular", a la prodiga inteligencia progresista del liberalismo social
mexicano, cuya praxis, doctrina y honesta convicción, todavía hoy nos muestran
la ruta hacia la felicidad.
Pero es también una excelente oportunidad para recordar nuestras
asignaturas pendientes en la inaplazable tarea de actualizar las instituciones
de la República, a la luz de las transformaciones que la democracia exige, para
profundizar sus efectos positivos y consolidar su vigencia. Entre ellas, la construcción del Federalismo
mexicano del siglo XXI.
En doscientos años de vida independiente, México ha vivido de tres
grandes pactos de poder que permitieron edificar el marco institucional que hoy
nos conduce: el pacto de Guadalupe Victoria que nos dio nación; el conformado
desde Juárez hasta Díaz que consolidó el Estado; y el creado desde Obregón y
Calles hasta Cárdenas que nos dio un régimen para gobernar la Revolución. Este
último terminó su vigencia en 1982 en medio de una profunda crisis fiscal, que
colapsó el régimen revolucionario y urgió a la política a desarrollar una nueva
propuesta.
Desde entonces estamos a la búsqueda del cuarto pacto de poder de
nuestra historia, que por fuerza debe ser el pacto de poder de la democracia. Hemos
avanzado mucho, pero a lo largo de tres décadas no hemos logrado terminar de concretar
una ruta de consenso mayoritario hacia la plena modernización nacional y con
frecuencia nos hemos extraviado siguiendo senderos fallidos[1]. Es
imperativo proponernos consolidar un nuevo bloque histórico soportado en un
proyecto de nación compartido de prosperidad, igualdad, democracia y seguridad
jurídica, que cimiente en la diversidad nuestra unidad en lo fundamental y de un
sentido de grandeza a nuestro tránsito por este siglo.
Necesitamos inaugurar la cuarta era de la República, la República de la
Democracia, para poder ecualizar, con plena libertad, legalidad y legitimidad,
todos los intereses particulares en el interés general de la nación, restituido
como norma fundamental de nuestra convivencia. Sólo así podremos superar la
colonización de los poderes facticos que sufre la República, conscientes de que
no es su inexistencia lo que da certeza al interés mayoritario de la nación
sino la fortaleza de la República, como poder superior a todos los parciales
que la conforman, en el acuerdo básico y en la eficacia jurídica de la Ley[2].
En esta
perspectiva, actualizar el federalismo es una pieza central de la funcionalidad
deseada para esta nueva época. Porque la modernidad no es patrimonio del centro
y la riqueza regional de la nación es fuente primordial de su desarrollo; su
exclusión anuncia la debilidad de una propuesta o su fracaso.
El FEDERALISMO
El federalismo
mexicano además de ser una posición ideológica progresista, es una fórmula
histórica para organizar al poder emanado del pueblo. Es un producto esencial del primero de los tres
grandes pactos de poder que han soportado nuestra vida independiente: el de Guadalupe
Victoria.
Es una forma de gobierno, que no de Estado, una técnica para organizar
los poderes públicos, como bien lo
explica el Doctor Barragán en su obra "El Federalismo mexicano. Visión histórico constitucional[3]".
Una feliz solución mexicana que resuelve el debate de la coexistencia entre dos soberanías, la federal y la
local, y que hoy, nos da la pauta para superar el verticalismo que ha sufrido
el federalismo, en particular desde el siglo pasado, y que todavía espera ser
desmontado en bien del desarrollo equitativo y competitivo de México.
Sin embargo, en cada una
de la tres épocas antes referidas resultantes de los pactos de poder ya
mencionados, la práctica política de gobierno y después la interpretación
doctrinaria, otorgan su sello particular al federalismo. Todas prohíjan una tendencia
constante hacia la preeminencia del gobierno federal sobre los estatales y de
estos con respecto a los municipales. Así
hemos cursado del federalismo fundacional de 1824, al liberal de 1857 y de ahí,
a partir de 1917, al
denominado por algunos autores federalismo
unitario[4] cuya principal característica es que su soberanía es superior a la suma de
los estados[5].
Tres hilos conductores
permiten explicar la evolución de este proceso de modalidades federalistas
centralizadoras:
Primero, la mudanza interpretativa
de la denominada cláusula residual, condensada en el artículo 124
constitucional, que fue invirtiendo 180 grados la percepción de su sentido
original al acompasar la creciente preeminencia federal sobre lo local;
Segundo, el control federal de la materia fiscal, columna vertebral del Estado,
que paternalistamente subordinó e irresposabilizó a los estados y a los
municipios respecto de un quehacer fundante de todo pacto político; y
Tercero, la prohibición
a la reelección inmediata de alcaldes, que fortaleció el verticalismo político
del sistema.
El artículo 124
constitucional consigna que:
"Las facultades que
no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales,
se entienden reservadas a los Estados".
La esencia de esta norma
se remonta al voto particular de Mariano Otero en el Acta de Reformas del 21 de
mayo de 1847, donde establecía que:
“Los Poderes de la Unión
derivan todos de la Constitución, y se limitan sólo al ejercicio de las
facultades expresamente designadas en ella misma, sin que se entiendan
permitidas otras por falta de expresa restricción”.
Una inteligente fórmula que
rescataba las
posiciones que diferentes diputaciones provinciales, -como las de Jalisco[6],
Yucatán, Veracruz y Querétaro-, defendieron en los debates de 1824 y que en 1847 nació con el fin de regular la excesiva gravitación del
Congreso de la Unión de entonces sobre los gobiernos estatales. Su virtud fue establecer con precisión
las reglas de la coexistencia del mandato soberano que el pueblo otorga a dos
instancias de gobierno: la federal y la estatal, y por extensión a la municipal.
Su base es que la soberanía deviene del pueblo que habita el
territorio que conforma a los municipios y los estados, a quienes otorga la titularidad
de los derechos de su representación, pero conserva sus prerrogativas en la
ampliación de los mismos, y les ordena unirse en el pacto federal[7]. Lo
cual implica dotar a la Federación de atribuciones exclusivas y limitadas a
través de la Constitución General de la República, al tiempo que mantener, -en una suerte de libertad negativa-, la
titularidad de todas lo demás, vigentes o futuras, para su propio ejercicio y
disfrute.
Sin
embargo, a partir del último cuarto del siglo XIX y durante todo el siglo XX, el incremento de las facultades de la Federación fue constante junto con
el sometimiento de la autoridad local. Primero en aras del orden y el progreso y luego de la reconstrucción nacional, del
programa social, etcétera. La concentración de los recursos centralizó también
la política pública y su administración y la designación vertical de los cargos
de elección popular, consolidaron el federalismo
unitario.
En paralelo se fue
invirtiendo la interpretación del espíritu de la cláusula residual, que no varió en las constituciones de 1857 y de 1917, para aceptar que sea la Federación quien otorga a los Estados sus
atribuciones y estos a los municipios.
Posteriormente,
la llegada de los gobiernos de la primera alternancia no desmontó ni corrigió
esta distorsión centralista del federalismo mexicano, sino que imprimió
a esta práctica una variante de centralismo-confederacionista
que, por un lado excluía a los poderes locales de la toma de decisiones en
asuntos tan importantes como la seguridad, mientras que por otro se toleraban
tendencias locales casi autárquicas, por ejemplo en materia financiera.
Adicionalmente, se
consolidaron las concepciones minimalistas del Estado y el abandono de
políticas de desarrollo regional dirigidas desde el gasto público federal, al
fomento del agro y de la industria, en serio detrimento de la competitividad,
la justicia social y la seguridad de las regiones de México.
Se
hizo a un lado la decisión correcta de fortalecer
a los estados y a los municipios como base de la solidez de la nación y se
perdió de vista que México no necesita de un gobierno central imponente
que a final achica no sólo el tamaño y el potencial del país, sino su viabilidad
misma.
Lo que se requiere es un Estado fuerte y este resulta del reparto
equitativo y sustentable de atribuciones y competencias entre sus partes. Las soluciones
nacionales efectivas requieren el concurso de la mayoría de los mexicanos.
Lo deseable es que bajo el principio de máxima proximidad del ciudadano
con la autoridad, en el nivel local se atiendan los asuntos locales con plena
flexibilidad y sin más restricciones que las explícitamente pactadas en el
acuerdo federalista. Que aflore la creatividad política y, en su caso, se puedan
desplegar nuevos derechos e instituciones con atribuciones específicas para
satisfacer las demandas de sus ciudadanos. Todo lo
cual exige fortalecer esas capacidades regionales atrofiadas durante muchos años por el centralismo de hecho, que sigue
sufriendo el federalismo mexicano.
La médula de un federalismo eficaz reside en alcanzar un diseño
competencial equitativo, cooperativo e incluyente. Avanzar hacia una democracia
de resultados, demanda hoy un nuevo equilibrio en materia de relaciones
intergubernamentales. Su óptima
funcionalidad requiere que los estados y los municipios cuenten con amplios
espacios de autonomía frente al gobierno central para poder gestionar de
acuerdo con su diversidad la resolución de sus asuntos; estimular la
cooperación y la coordinación como fórmula de la relación entre el gobierno
nacional y cada gobierno local; y también para hacer lo propio entre los
gobiernos locales, de manera horizontal.
¿QUÉ FEDERALISMO PARA EL SIGLO
XXI?
Hoy en un mundo global, donde la asociación regional se convierte en un
eje del progreso y la máxima cercanía del ciudadano con la toma de decisiones
del poder, constituye un eje básico de la gobernabilidad democrática que cumple,
resulta vital no sólo devolver a la clausula residual su sentido original, sino
modificar en el marco de una reforma hacendaria de fondo, el ineficiente acuerdo
de coordinación fiscal vigente y caminar hacia la reelección acotada de
alcaldes.
Adicionalmente,
apoyar de manera decidida la plena autonomía de la Ciudad de México, a la vez
que mantenga su estatuto de capitalidad, es también es avanzar hacia el
federalismo democrático.
El
federalismo del siglo XXI debe ser construido bajo los parámetros de la
democracia, por ello su actualización se debe realizar a partir de siete
criterios básicos que permitan superar el
vetusto ejercicio actual que a nadie satisface y que priva a la nación del
usufructo de sus mejores y mayores ventajas competitivas:
Subsidiaridad, coordinación, compensación,
cooperación, transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana.
A partir de su puesta en práctica se puede:
Estimular la cooperación y la coordinación horizontal de la relación
entre el gobierno nacional y cada gobierno local y también entre los gobiernos
locales.
Abrir la puerta a la interacción de políticas regionales y a la creación
de un cuarto nivel de gobierno para gestionar adecuadamente, potenciar y
aprovechar las ventajas competitivas de las cuencas regionales, áreas
metropolitanas y comarcales del país, a nivel del mercado interno y global
Permitir las alianzas o asociaciones entre estados y entre municipios,
aspecto vital para desarrollar a México desde sus regiones y desarrollar
horizontalmente su potencial claramente desperdiciado.
Al respecto de esto último, valga
un ejemplo: con la terminación de la carretera Matamoros-Mazatlán que unirá al noreste
con el noroeste del país, estamos por asistir al nacimiento, en doscientos años
de vida independiente, del primer eje transversal de comunicación regional en
México. El otro, largamente acariciado,
el Istmo de Tehuantepec, duerme el sueño de justos mientras que Nicaragua
construirá con capital chino un nuevo canal interoceánico y Panamá se ha
modernizado al máximo.
Para dimensionar estos ejemplos, baste recordar que a finales de la
década de los años 60 del siglo XIX, los Estados Unidos lograron conectar la
comunicación trasversal de ese país y conquistar el “salvaje” oeste
mediante la conclusión de su primer ferrocarril transcontinental, que fue
inaugurado en la famosa ceremonia del “Golden Spike”, lo cual constituyó un gran detonador del
mercado interno y también de la conectividad de esa nación con
internacionalización económica del mundo de entonces.
Es momento
de explorar con racionalidad las facultades concurrentes de las entidades
federativas, particularmente en el ámbito fiscal, y asumir de manera compartida
y responsable el esfuerzo por el desarrollo nacional a partir del regional,
entre todos los miembros del pacto federal.
En materia
de nuevos derechos, dar rienda suelta a la revisión de las constituciones
locales, donde varias entidades están logrando ejercicios de modernización
todavía no alcanzables a nivel federal, pero que colaboran en la ruta de la
actualización institucional que exige la democracia.
Con respecto
a las necesidades de establecer criterios de homogeneidad en algunas áreas como
seguridad o ahora el ámbito electoral, con vistas a la creación de
instituciones y elaboración normas generales que mejor tutelen los derechos ahí
consagrados, el punto es trabajar esas materias desde una metodología
federalista.
Tener en
cuenta que los problemas del federalismo se resuelven profundizando el propio
federalismo, no impulsando acciones centralistas bajo promesas de eficacia,
supuestos ahorros o mejores tutelas, que al final no sólo incumplen su oferta,
sino que dañan el pacto federal y con
ello la funcionalidad de lo que se quería solucionar.
En fin, el
nombre del juego es volver a hacer
política de Estado para reorganizar el sistema federal del país.
Unir sin fusionar
y diferenciar sin dividir, fue el principio
que estableció el dictamen que emitió Senado el 27 de abril de
2006 con el objeto de realizar varias reformas constitucionales en materia de
federalismo[8].
Actualizar el federalismo del siglo XXI bajo ese criterio, es una buena manera de comenzar la tarea,
porque sabremos que tendrá éxito.
Muchas gracias.
[1]
México, una modernización fallida. J. Alberto Aguilar Iñárritu. “Balance
en el proceso democratizador de México 1988-2009”. Editorial
Porrúa/Facultad de Derecho/UNAM/COPUEX. 2010.
[2] "..
la conformación del acuerdo político
nacional o pacto de poder mayoritario, que funde y soporte a la democracia como
nueva época de la nación...un gran concierto de voluntades entre todos los
segmentos plurales de poder o al menos entre su mayoría absoluta...un pacto mayoritario de minorías activas,
donde se convienen las líneas básicas del rumbo nacional. Ver 2012: La última elección del siglo
XX, J. Alberto Aguilar Iñárritu, Pag 5, 6 y 7 "La sucesión
Presidencial 2012. ¿Qué hacer para legitimarla, por qué cómo y cuándo?
Editorial Porrúa/Facultad de Derecho, UNAM/COPUEX Diciembre 12, 2011
[3] EL FEDERALISMO MEXICANO.
VISIÓN HISTÓRICO CONSTITUCIONAL . Barragán
Barragán, José. ISBN 970-32-4421-8. Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM. 2007
[4] El
federalismo unitario: Su origen y
sostén fue el presidencialismo propio del régimen de partido hegemónico; no
obstante el arribo de la alternancia, este sigue vigente, lo cual comprueba que
no se ha profundizado la democracia, ni se han actualizado en consecuencia sus
instituciones; su principal característica es que la soberanía de éste es
superior a la suma de los estados; su forma de operación es introducir un
ordenamiento administrativo piramidal por el cual los órdenes estatal y
municipal quedan subordinados y dependientes del nivel federal central. Superar
esta forma añeja de federalismo resulta inaplazable, toda vez que sin un
esquema que otorgue una mayor soberanía a los estados y a los municipios y no
simplemente una mayor desconcentración administrativa, estos no podrán
constituir los agentes activos del desarrollo que necesita México para
aprovechar a cabalidad y potenciar, las ventajas competitivas de todos, de cada
uno de ellos, y de sus posibles grados de asociación, en el entorno global. Origen, evolución y perspectivas del
federalismo mexicano. Ricardo Monreal Ávila. Ed. Porrúa. México. 2004.
[5] Una práctica de gobierno
que, como muchas otras reminiscencias pre-transicionales, no sólo se niega a
morir, sino que en los últimos doce años se mezcló con otra práctica de
gobierno, una suerte de centralismo-confederacionista,
minimalista, opaco y dilapidador.
[6]
Manifiesto
de 1823 "sobre el derecho y
conveniencia de su pronunciamiento en República Federada, emitido por la
diputación provincial de Xalisco, que atribuía al sistema federal la bondad de
dejar a cada estado en libertad de gozar "sus bienes y derechos
privativos", y, al mismo tiempo, de resolver no ejercer, sino de común consentimiento,
"ciertos atributos de la soberanía, sobre todo la que concierne a su mutua
defensa contra los enemigos de fuera". Fueron esas posiciones políticas, entre
otros factores, las que justamente llevaron al Constituyente a expedir, en
enero de 1824, el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana. La Constitución
de ese mismo año, al establecer el régimen federal, otorgó, en su artículo 50,
facultades a los Poderes de la Unión sin excluir la participación de los
Estados, al mismo tiempo que a éstos los facultó a ejercer las suyas de forma
complementaria, a fin de que unos y otros fueran competentes para fomentar la
prosperidad de la Nación e inculcar la ilustración de su población. Ver: DICTAMEN
DE LAS COMISIONES DE PUNTOS CONSTITUCIONALES, DE FEDERALISMO Y DESARROLLO
MUNICIPAL, DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL, DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, DE ESTUDIOS
LEGISLATIVOS PRIMERA Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS SEGUNDA, SOBRE REFORMAS
CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE FEDERALISMO. entre otros intervinieron los Senadores: Cesar Camacho
Quiroz, por las comisiones, para fundamentar el dictamen, quien presento
propuestas de modificación. Cesar Jáuregui Robles, PAN. David Jiménez González,
PRI. Raymundo Cárdenas Hernández, PRD. Jesús Galván Muñoz, PAN. Juan José
Rodríguez Prats, PAN. Manuel Bartlett Díaz, PRI. Carlos Madrazo Limón, PAN.
Dulce Maria Sauri RIancho, PRI. Oscar Luebbert Gutiérrez, PRI. Alfredo Reyes
Velázquez, PAN. Juan José Rodríguez Prats, PAN. Jorge Zermeño infante, PAN. Jueves 27 de Abril de 2006. Tercer Año de
Ejercicio. Segundo Período Ordinario
[7] En la obra citada el Dr. José Barragán con
razón especifica que no hay habitantes federales, sino comunidades originarias,
ni tampoco territorio originalmente federal, sino el otorgado por los Estados
para el asentamiento de los poderes de la unión. Asunto de particular
importancia ante los debates actuales sobre la plena autonomía de la Ciudad de
México.
[8]
Ver: Dictamen de las comisiones de Puntos
Constitucionales, de Federalismo y Desarrollo Municipal, de Salud y Seguridad
Social, de Estudios Legislativos, de Estudios Legislativos Primera y de
Estudios Legislativos Segunda, sobre reformas constitucionales en materia de
federalismo. entre otros intervinieron los Senadores: Cesar Camacho Quiroz,
por las comisiones, para fundamentar el dictamen, quien presento propuestas de
modificación. Cesar Jáuregui Robles, PAN. David Jiménez González, PRI. Raymundo
Cárdenas Hernández, PRD. Jesús Galván Muñoz, PAN. Juan José Rodríguez Prats,
PAN. Manuel Bartlett Díaz, PRI. Carlos Madrazo Limón, PAN. Dulce Maria Sauri
RIancho, PRI. Oscar Luebbert Gutiérrez, PRI. Alfredo Reyes Velázquez, PAN. Juan
José Rodríguez Prats, PAN. Jorge Zermeño infante, PAN. Jueves
27 de Abril de 2006. Tercer Año de Ejercicio. Segundo Período Ordinario
